II GSK 1534/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. w B.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 505/15 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. w B.-B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. sp. z o.o. w B.-B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 505/15 oddalił skargę A. sp. z o.o. w B.-B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia. Dnia [...] października 2014 r. w P. (przy zakładach C. S.A.) został zatrzymany do kontroli autobus należący do B. sp. z o.o. w O. Jego kierowca M. P. oświadczył, iż wykonuje przewóz pracowników C. S.A. od kilku miesięcy (kilka razy dziennie). Osobom tym były wydawane bilety miesięczne. Nie posiadał wypisu z zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym ani innego zezwolenia na wykonywanie regularnego transportu drogowego. Zgodnie z oświadczeniem kierowcy jest on zatrudniony w B. na podstawie umowy o pracę. Po wszczęciu postępowania, pełnomocnik spółki B. wniósł o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, którzy byli przesłuchani na etapie postępowania kontrolnego, gdyż strona nie mogła uczestniczyć w tym przesłuchaniu, przeprowadzenie dowodu z oględzin miejsca dokonywanego przewozu regularnego celem sprawdzenia, czy to miało miejsce, przedstawienie odpisów pełnomocnictw osób biorących w postępowaniu po stronie organu, a także o wyłączenie wszystkich pracowników, którzy bezpośrednio lub pośrednio brali udział w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. organ I instancji odmówił wnioskom pełnomocnika spółki, a decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nałożył na B. sp. z o.o. karę pieniężną za prowadzenie regularnego specjalnego transportu osób bez wymaganego zezwolenia w wysokości 8000 zł . Podstawą wymierzenia kary był art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), a szczegółowa stawka została ustalona na podstawie załącznika 3 lp. 2.1. do ustawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał skarżoną decyzję w mocy. W jego ocenie zarówno przeprowadzone postępowanie, jak i podjęte w jego wyniku rozstrzygnięcie odpowiadają prawu. Skargę na decyzję organu II instancji złożyła A. sp. z o.o. z siedzibą w O. jako następca prawny B. sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę uznając, że nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu I instancji, przewoźnik wykonywał regularny przewóz specjalny nie posiadając stosowanego zezwolenia (co ustalił organ w trakcie postępowania) zatem nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8000 zł było zupełnie zasadne, gdyż na to wskazywały ustalenia po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, w tym oświadczenie kierowcy i znajdujące się w aktach sprawy kserokopie dowodów osobistych oraz biletów przewożonych osób. Sąd I instancji uznał również za bezzasadne zarzuty dotyczące niewyłączenia pracowników organu, których działania w ocenie pełnomocnika skarżącej naruszały standardy ochrony prawnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Jako podstawę kasacyjną skarżąca wskazała naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, względnie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi zawierającej prawdziwy zarzut naruszenia przez stronę przeciwną przepisów postępowania w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji, czy też innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c), względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że według spółki do naruszenia powołanych przepisów doszło poprzez oddalenie skargi w sytuacji, kiedy Sąd nie odniósł się wyczerpująco do przedstawionych w niej argumentów i oddalił skargę w sytuacji, gdy doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania dających podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji, czy też innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty stanowią polemikę z ustaleniami poczynionymi przez organy administracji i zaakceptowanymi przez Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie skarżąca de facto domagała się przeprowadzenia tych samych dowodów, które zostały przeprowadzone podczas kontroli, w tym między innych ponowne przesłuchanie tej samej osoby (kierowcy) w charakterze świadka. Należy jednak zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w przypadku naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jednakże podkreślić trzeba, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez sąd I instancji jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. H. Knysiak - Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis Warszawa 2009, s. 240 i powołane tam orzecznictwo). Należy dodać, że do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) lub art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. mogłoby dojść jedynie wyjątkowo, gdyby sąd nadał orzeczeniu inną formułę niż przewidziana w powołanych przepisach. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest więc uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10 - publik.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jednak obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, o kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.