II GSK 161/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1370/21 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 lutego 2021 r. nr BP.702.2406.2020.2012.BEPO.580 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1370/21, po rozpoznaniu skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 lutego 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, w pkt 1/ stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 października 2020 r., a w pkt 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi strony, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 268a, art. 7, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.) mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja jak również utrzymana nią w mocy decyzja wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, bowiem jedynie upoważnienie wydane przez samego Głównego Inspektora Transportu Drogowego w oparciu o art. 268a k.p.a. upoważnia pracownika organu do wydania decyzji za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 320), podczas gdy art. 268a k.p.a. nie można traktować jako jedynego, powszechnie i bezwzględnie obowiązującego wzorca udzielania upoważnień w imieniu organu administracji publicznej bowiem brzmienie art. 39 ust. 8 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 392 oraz z 2015 r. poz. 1064) w zw. z § 2 Statutu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego oraz brzmieniem § 2 ust. 5 pkt 1 i 2 regulaminu organizacyjnego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego nadanego Zarządzeniem z dnia 3/2018 z dnia 5 lutego 2018 r. (o następującej treści: "Zastępcy Głównego Inspektora zastępują Głównego Inspektora oraz podpisują, w czasie nieobecności Głównego Inspektora lub czasowej niemożności wykonywania przez niego obowiązków, a także na polecenie Głównego Inspektora, upoważnienia") wskazuje, że decyzja z dnia 21 października 2020 r. została podpisana przez osobę posiadającą stosowne upoważnienie, bowiem I. K. posiadała upoważnienia wydane na podstawie art. 268a k.p.a. podpisane przez osobę sprawującą funkcje p.o. Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego, przy czym upoważnienie dla Zastępców Głównego Inspektora Transportu Drogowego do udzielania dalszych upoważnień wynikało z istoty pełnionej funkcji zastępcy piastuna organu oraz z § 2 Statutu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego (Zarządzenie nr 92 Prezesa Rady Ministrów w sprawie nadania statutu Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego z dnia 26 października 2012 r. M.P. z 2012 r. poz., 820, M.P. z 2018 r. poz. 150) oraz § 2 ust. 5 pkt 1 i 2 regulaminu organizacyjnego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego (Zarządzenie z dnia 21 marca 2016 r. nr 12/2016, Zarządzenie z dnia 5 lutego 2018 r. 3/2018), które to akty prawa wewnętrznego regulują zasady organizacji w tym podział kompetencji i reprezentację przyjętą w Głównym Inspektoracie Transportu Drogowego, zatem wskazane akty prawa wewnętrznego, wbrew ocenie Sądu I instancji, zastępują upoważnienie wydane na podstawie art. 268a k.p.a. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W piśmie procesowym nadanym w dniu 18 stycznia 2022 r. i zatytułowanym odpowiedź na skargę kasacyjną J. K. wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tj. kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym wedle norm przepisanych prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 268a k.p.a. w zw. z art. 7, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. W pierwszej kolejności należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie odniósł się już do analogicznych w istocie zarzutów skargi kasacyjnej organu w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. np. wyrok NSA z 6 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2589/21; wyrok NSA z 6 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2588/21; wyrok NSA z 6 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2590/21; wyrok NSA z 30 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 1498/21; wyrok NSA z 12 września 2024 r., sygn. akt II GSK 1131/21; wyrok NSA z 12 września 2024 r., sygn. akt II GSK 798/21; wyrok NSA z 12 września 2024 r., sygn. akt II GSK 1036/21 oraz wyrok NSA z 11 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1334/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanych rozstrzygnięć. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że w sprawie upoważnienie do wydawania decyzji nie zostało udzielone przez organ – Głównego Inspektora Transportu Drogowego, lecz przez osobę zatrudnioną na stanowisku zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który nie posiada w świetle przepisów ustawy samoistnej kompetencji do załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Przepisy u.t.d. kwestii tej odrębnie nie regulują, wymagane jest zatem do tego upoważnienie na zasadach ogólnych (art. 268a k.p.a.). Na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zastępcy organu udzielono upoważnienia, jednakże to nie podpis zastępcy widnieje pod decyzją, lecz osoby, której zastępca udzielił dalszego upoważnienia. NSA podziela pogląd, że nie jest dopuszczalne udzielenie dalszego upoważnienia przez pracownika upoważnionego (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 268a; także wyroki NSA m.in.: z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 348/06, LEX nr 321249; z 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 374/06, LEX nr 322769; wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2091/06, LEX nr 338271). Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przyznają zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego żadnych samodzielnych kompetencji w zakresie upoważniania pracowników Inspekcji Transportu Drogowego do wydawania decyzji administracyjnych. Poprzez powierzenie określonej osobie funkcji zastępcy piastuna funkcji organu, osoba ta nie staje się organem (piastunem organu). Także piastun funkcji organu może mu przydzielić określone zadania jedynie zgodne z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 822/14; wyrok NSA z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 2815/21; wyrok NSA z 15 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 1072/18). Pogląd skarżącego kasacyjnie, że zastępcę organu należy traktować analogicznie jak organ, gdyż "z istoty zastępstwa wynika, iż jest to zarządzanie wiedzą i kompetencjami podległych pracowników w taki sposób, aby zapewnić ciągłość realizacji zadań (zastępowalność)", nie jest zatem zasadny. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie oczywiste jest, że art. 268a k.p.a. nie można traktować jako jedynego, powszechnie i bezwzględnie obowiązującego wzorca udzielania upoważnień do działania w imieniu organu administracji publicznej. Dopuszczalne są bowiem i istnieją w tym zakresie różne rozwiązania, pozwalające na dekoncentrację wykonywania kompetencji organów, szczególnie potrzebną w rozbudowanych strukturach administracji publicznej. Ta dekoncentracja, mniej lub bardziej zinstytucjonalizowana, albo nawet oparta na doraźnych i jednostkowych aktach upoważniających, musi jednak mieć odpowiednie podstawy normatywne (zob. np. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II GSK 264/06). Akty wewnętrze określające organizację i zasady funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej mogą zawierać upoważnienie do załatwiania spraw w imieniu organu, jeżeli wynika z nich w sposób jednoznaczny który imiennie wskazany pracownik jest upoważniony, jakiej kategorii spraw dotyczy upoważnienie oraz jakie są ramy czasowe tego upoważnienia (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 268a). Udzielone upoważnienie ma mieć charakter wyraźny. Takiego upoważnienia dla zastępcy organu tj. p.o. Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego A. O. do udzielania dalszych upoważnień do działania w imieniu GITD w tej sprawie nie było, co zasadnie stwierdził WSA. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że oceny tej nie może zmienić treść statutu Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Należy mieć tu bowiem na uwadze, że statut, nadany na podstawie art. 52 ust. 2 u.t.d. przez Prezesa Rady Ministrów w formie zarządzenia z 26 października 2012 r. nr 92, określał jedynie organizację Głównego Inspektora Transportu Drogowego i jego delegatur, w tym terytorialny zasięg działania delegatur oraz wojewódzkie inspektoraty transportu drogowego będące ich siedzibami. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej analiza treści tego statutu jednoznacznie wskazuje, iż nie zawiera on unormowania, które można by uznać za wyraźne umocowanie Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego do dalszego upoważniania przez niego pracowników Inspekcji Transportu Drogowego do wydawania decyzji administracyjnych. W § 2 pkt 3 statutu powtórzono jedynie treść art. 268a k.p.a., przewidując możliwość udzielania upoważnień podpisanych przez piastuna organu (GITD) pracownikom Głównego Inspektoratu, a nie samo upoważnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w pełni zasadnie przyjął również, że tak samo ocenić należy charakter przepisów zawartych w obowiązującym w dniu wydania decyzji pierwszej instancji zarządzeniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr 3/2018 z 5 lutego 2018 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego. Regulamin ten został nadany na podstawie zawartego w art. 39 ust. 6-8 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów upoważnienia ministra oraz kierownika urzędu centralnego do nadania ministerstwu bądź urzędowi centralnemu regulaminu organizacyjnego, określającego zakres zadań i tryb komórek ministerstwa (urzędu). W § 1 ust. 5 pkt 1-2 załącznika nr 1 do zarządzenia wymieniono te czynności, które powierzono zastępcom. W punkcie 1 wskazano wprawdzie, że zastępca może zastępować Głównego Inspektora Transportu Drogowego, lecz to ogólne sformułowanie nie może stanowić samoistnej podstawy do przeniesienia kompetencji organu do załatwiania spraw indywidualnych. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji przedstawił trafny wywód, który zasługuje w zupełności na akceptację. W związku z powyższym, nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 268a k.p.a., ponieważ objęta kontrolą WSA decyzja I instancji została wydana i podpisana przez osobę nieuprawnioną, bez upoważnienia piastuna organu, a decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym utrzymująca w mocy nieważnościową decyzję pierwszoinstancyjną utrwaliła wadliwy stan. Obie decyzje były zatem podjęte z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (L. Klat-Wertelecka, Podpis jako element decyzji administracyjnej, NZS 2007, nr 5, s. 73; B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, AUWr. nr 955, Prawo CLVI, Wrocław 1986, s. 45-50; B. Adamiak, Zagadnienie decyzji nie istniejących w postępowaniu administracyjnym, AUWr. nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 9-13). Nie sposób też zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 135 p.p.s.a. Należy zaznaczyć, że art. 135 p.p.s.a. uszczegółowia zasadę niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi. Z postanowień art. 135 p.p.s.a. wynika, że zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi w zakresie merytorycznego elementu wniosku skarżącego (zakresu zaskarżenia), determinująca granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, dotyczy również następnej fazy postępowania sądowoadministracyjnego, a mianowicie fazy orzekania przez ten sąd (T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008, s. 500). Określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w art. 135 p.p.s.a. wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Ponadto, z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. W doktrynie wskazuje się, że spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39). Podkreślenia jednak wymaga, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że przepis ten ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi (por. A. Kabat. Komentarz do art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX nr 2011; wyroki NSA z: 22 listopada 2007 r., sygn. akt II FSK 1366/06, LEX nr 438671; 20 listopada 2007 r., sygn. akt II FSK 1310/06, LEX nr 519506; 8 stycznia 2008 r., sygn. akt II FSK 1499/06 oraz II FSK 1500/06; 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 215/07). W niniejszej sprawie ten warunek skorzystania przez sąd z trybu przewidzianego przepisem art. 135 p.p.s.a. został spełniony, gdyż zaskarżona decyzja była niezgodna z prawem z powodu wady nieważności. Nie doszło zatem do zarzucanego naruszenia przez Sąd art. 135 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzekano, bowiem odpowiedź na skargę kasacyjną, sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego skarżącego, została wniesiona z naruszeniem art. 66 § 1 p.p.s.a., a zatem zwrócono ją do nadawcy. Uzupełniona - w zakresie obowiązku wynikającego z treści art. 66 § 1 p.p.s.a. - odpowiedź na skargę kasacyjną została zaś wniesiona z uchybieniem terminu przewidzianego na dokonanie tej czynności, określonego w art. 179 p.p.s.a.