II GSK 2655/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. NSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 1 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2260/16 w sprawie ze skargi D.J. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz D.J. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 28 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2260/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D.J., uchylił decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy nadania uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii, a także poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2016 r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] lutego 2016 r. D.J. (dalej "skarżąca") złożyła wniosek o nadanie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii, w zakresie określonym w art. 43 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.; dalej "p.g.k."). Komisja kwalifikacyjna nie dopuściła skarżącej do części sprawdzającej postępowania kwalifikacyjnego, ponieważ nie przedstawiła dowodów na udział w pracach oraz opracowaniach geodezyjnych i kartograficznych, niezbędnych do uznania praktyki zawodowej w zakresie 1, o których mowa w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 31 stycznia 2014 r. w sprawie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii (Dz.U. poz. 176; dalej "rozporządzenie z 2014 r."), co zostało uzasadnione w piśmie Przewodniczącego zespołu kwalifikacyjnego z [...] kwietnia 2016 r. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2016 r. o odmowie nadania skarżącej uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii, w zakresie określonym w art. 43 pkt 1 p.g.k. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania kwalifikacyjnego znajduje zastosowanie rozporządzenie z 2014 r., tj. to, które obowiązywało w toku postępowania kwalifikacyjnego. Wobec tego nie uwzględniono argumentów skarżącej, która powoływała się na przepisy dotyczące nadawania uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii, które obowiązywały w czasie, gdy uzyskała uprawnienia z zakresu 2 w 2001 r. Zdaniem organu, dopuszczenie w 2001 r. skarżącej do części sprawdzającej postępowania kwalifikacyjnego nie miało znaczenia, bowiem warunki dotyczące praktyki zawodowej wynikały wówczas z rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 14 listopada 2000 r. w sprawie sposobu, trybu i szczegółowych warunków nadawania uprawnień zawodowych oraz działania komisji kwalifikacyjnej do spraw uprawnień zawodowych dziedzinie geodezji i kartografii (Dz. U. Nr 107, poz. 1139), nieobowiązującego w dacie wydania decyzji. Główny Geodeta Kraju zaznaczył, że uzasadnienie decyzji z [...] maja 2016 r. jednoznacznie wskazuje brak przedstawienia dowodów na udział skarżącej w pracach oraz opracowaniach geodezyjnych i kartograficznych, niezbędnych do uznania praktyki zawodowej w zakresie 1. Oznacza to, że skarżąca nie spełniała wymogów wynikających z przepisów rozporządzenia z 2014 r., określonych w załączniku nr 2. Organ wskazał, że w wykazie prac D.J. wszystkie prace, począwszy od sierpnia 1999 r., potwierdzone zostały przez A.G. posiadającą świadectwo nadania uprawnień zawodowych nr [...] w zakresie 1, uzyskanych [...] lutego 2005 r. W związku z tym prace wykonane przez D.J., w okresie od sierpnia 1999 do lutego 2005 r., tj. pozycje wykazu od nr 1 do nr 5, nie mogą być uznane za spełniające wymogi rozporządzenia z 2014 r. Główny Geodeta Kraju podkreślił, że w "Wykazie prac wykonanych w ramach praktyki zawodowej" wymienionych w pozycji od nr 6 do nr 11, tylko prace w pozycji nr 6 spełniają wymogi rozporządzenia z 2014 r. określone w załączniku nr 2. Prace wymienione w pozostałych punktach wykazu dotyczą prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. WSA w Warszawie uchylił powyższą decyzję i poprzedzającą ją decyzję. Zdaniem Sądu, organ naruszył art. 7, 8, 77 §1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a."). Sąd uznał za uzasadnione zarzuty skargi, że na żadnym etapie postępowania przed komisją kwalifikacyjną ani przed organem nie zostało wyjaśnione, czy skarżąca rzeczywiście nie przedstawiła dowodów na udział w pracach oraz opracowaniach geodezyjnych i kartograficznych, niezbędnych do uznania praktyki zawodowej w zakresie uprawnień geodezyjnych w dziedzinie geodezji i kartografii. Zdaniem Sądu, ani komisja, ani organ nie odniosły się do argumentów skarżącej o prawidłowym udokumentowaniu przebiegu praktyki na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 lipca 2003 r. w sprawie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii (Dz. U. r. Nr 143, poz. 1396; dalej "rozporządzenie z 2003 r."). Skarżąca podała, że upoważnienie do takiego działania wynika z treści § 38 rozporządzenia z 2014 r. W ocenie skarżącej, skoro praktykę zawodową niezbędną dla uzyskania uprawnień zawodowych odbywała w latach 1996-2013, a więc przed wejściem w życie rozporządzenia z 2014 r., uzasadnione było w świetle § 38 rozporządzenia z 2014 r. udokumentowanie przebiegu praktyki zawodowej według przepisów dotychczasowych. Wobec powyższego zastosowanie powinien znaleźć § 8 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2003 r., a nie – jak twierdzi organ – § 7 rozporządzenia z 2014 r. WSA uznał za uzasadnione zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa skarżącej do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Organ nie poinformował skarżącej przed wydaniem decyzji z [...] maja 2016 r. o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się co do całości zgromadzonego materiału dowodowego, a następnie lakonicznie uzasadnił odmowę nadania uprawnień zawodowych w żądanym zakresie. Zdaniem Sądu, ani z treści uzasadnienia decyzji, ani z protokołu posiedzenia komisji kwalifikacyjnej nie wynika, które z przedstawionych przez skarżącą dokumentów nie stanowią dowodów na udział w pracach oraz opracowaniach geodezyjnych i kartograficznych. Wobec tego dopiero z zaskarżonej decyzji skarżąca dowiedziała się, dlaczego w ocenie komisji przedstawiony przez nią wykaz prac nie spełnia wymogów co do ilości i rodzaju prac wynikających z przepisów rozporządzenia z 2014 roku, określonych w załączniku nr 2. Takie działania naruszyły zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP. Stąd też organ pierwszej instancji naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli zawartą w art. 8 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Opisane działanie organu naruszyło również zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie: I. prawa procesowego poprzez nieuzasadnione zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nastąpiło naruszenie prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w sytuacji, gdy w sprawie przepis ten nie ma zastosowania, co miało zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie; II. naruszenie prawa materialnego: 1. art. 8 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że Główny Geodeta Kraju nie prowadził postępowania w sprawie nadania D.J. uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, w sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki określone tym przepisem, a mianowicie zaskarżona decyzja została wydana w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, z uwzględnieniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; 2. art. 7 k.p.a. w związku z 44 ust 1 pkt 4 i art. 45 ust 3 p.g.k. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że Główny Geodeta Kraju nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki określone tym przepisem, a mianowicie organ ściśle przestrzegał prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony oraz uwzględnił w zaskarżonej decyzji zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony, przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa; 3. art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. i w związku z 44 ust. 1 pkt 4 i art. 45 ust. 3 p.g.k. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że organ nie zebrał i nie ocenił w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki określone tym przepisem, a mianowicie uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazywało, które okoliczności organ uznał za udowodnione oraz przedstawiało ocenę tych okoliczności na podstawie całokształtu zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego; 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymaganiom określonym tym przepisem, w sytuacji gdy uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawierało wskazanie dowodów, na których się oparł się organ, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa; 5. art. 127 ust. 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ, rozpoznając sprawę na podstawie art. 127 ust. 3 k.p.a., nie może skorygować uchybień, które dostrzegł w swojej decyzji – a w konsekwencji na niewłaściwym zastosowaniu w sprawie normy stanowionej tym przepisem – przyjęciu, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie; 6. § 8 ust. 1 rozporządzenia z 2014 r. oraz załącznika nr 2 do tego rozporządzenia, w związku z 44 ust. 1 pkt 4 i art. 45 ust. 3 p.g.k. poprzez jego niezastosowanie w sprawie; 7. § 8 rozporządzenia z 2003 r. poprzez jego zastosowanie w sprawie; 8. § 38 rozporządzenia z 2014 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że norma nim stanowiona odnosi się do rodzaju i liczby prac oraz opracowań, jakie mają zostać wykonane w ramach praktyki zawodowej podczas gdy norma ta odnosi się jedynie do sposobu dokumentowania przebiegu tej praktyki, a w konsekwencji – na niewłaściwym zastosowaniu w sprawie tego przepisu; 9. art. 45a ust. 2 pkt 1 p.g.k. w związku z § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2014 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że weryfikacja dokumentów przedstawionych przez skarżącą, dokonana w ramach części wstępnej postępowania kwalifikacyjnego, nie dawała podstaw do niedopuszczenia skarżącej do części sprawdzającej tego postępowania. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Sąd ten uprawniony jest jedynie do zbadania naruszenia tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie ma on natomiast prawa do badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Skarga kasacyjna, jako sformalizowany i profesjonalny środek prawny, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06). Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym do uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Przypomnienie zasad, jakie winny być stosowane przy formułowaniu skargi kasacyjnej, było konieczne, bowiem skarga kasacyjna, przedstawiona Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszej sprawie w zdecydowanej części wymogów tych nie spełnia, a to powoduje, że wniesiony środek zaskarżenia nie może być skuteczny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który w ocenie autora skargi kasacyjnej polega na jego bezzasadnym zastosowaniu, jest bezzasadny. Należy zauważyć, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 240 i powołane tam orzecznictwo). Innymi słowy, zarzut naruszenia wskazanego wyżej przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej. Skoro takiego powiązania brak, rozpoznawany zarzut należy uznać za chybiony. Rozpoznawanie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego zacząć należy od uwagi, że zarzuty określone w pkt II petitum skargi kasacyjnej zostały częściowo – z punktu widzenia formalnego – wadliwie sformułowane. Autor skargi kasacyjnej w zarzutach naruszenia prawa materialnego wskazuje na naruszenie przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § k.p.a. Jakkolwiek w k.p.a. można odnaleźć przepisy prawa materialnego, to powołane przez skarżący kasacyjnie organ przepisy takiego charakteru nie mają. Przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 7 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej polega na wyczerpującym zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest jego rozpatrzenie. Obowiązek ten jest ściśle związany z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Z kolei zasada swobodnej oceny dowodów, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.), nie oznacza dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy. Wreszcie przepis art. 107 § 3 k.p.a., wskazując na składniki decyzji administracyjnej, nakazuje, aby uzasadnienie decyzji zawierało uzasadnienie faktyczne i prawne. Podkreślenia wymaga, że omawiane zarzuty kasacyjne dotyczą w rzeczywistości naruszenia przez organ przepisów postępowania w zakresie obowiązku zbierania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w celu pełnego ustalenia i uzasadnienia stanu faktycznego przyjętego przez organy za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, a w żadnej mierze nie odnoszą się do postępowania Sądu I instancji. Pamiętać zaś należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.; dalej "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej nie powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są stosować wprost przepisy regulujące postępowanie przed organami administracji publicznej. Jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań; pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Tym niemniej to nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Zatem uchybienie przez Sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. W konsekwencji oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem, bada, czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w tym przepisami regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany. Jednak w postępowaniu sądowoadministracyjnym do weryfikacji zaskarżonego aktu bezpośrednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania. Sąd, rozpoznając skargę, stosuje jedynie przepisy postępowania zamieszczone w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Zauważyć należy, że wskazany przez autora skargi kasacyjnej w pkt II ppkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej przepis art. 45 ust. 3 ustawy p.g.k. ma również charakter procesowy. Przepis ten określa dokumenty, jakie osoba ubiegająca się o nadanie uprawnień zawodowych ma obowiązek dołączyć do wniosku, tj. dokumenty potwierdzające spełnienie wymagań, o których mowa w art. 44 (warunki otrzymania uprawnień zawodowych) lub art. 44a (inne warunki uzyskania uprawnień zawodowych), oraz potwierdzenie wniesienia opłaty za przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego. W świetle przedstawionych na wstępie ogólnych zasad określających prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych nie budzi wątpliwości, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest wyraźne wskazanie nie tylko, który z przepisów został naruszony, ale także przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Zauważyć należy, że podział przepisów na przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania może nasuwać pewne trudności, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepisy prawa materialnego to przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określające zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a przepisy postępowania to normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r., II OPS 5/09,ONSAiWSA z 2010 r., nr 5, poz. 80, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r., II FSK 1603/06, LEX nr 456691). W rozpoznawanej sprawie należy uznać, że skarga kasacyjna została wadliwie skonstruowana w odniesieniu do zarzutów oznaczonych w pkt II ppkt 1,2, 3 i 4, gdyż jej autor wadliwie przyporządkował je do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, podczas gdy powinien zaliczyć je do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania. Niewątpliwie stanowi to istotną wadę poważnie ograniczającą zakres przeprowadzonej kontroli. Jednakże w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665). Podkreślić także należy, że nawet wadliwe przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie uchyla spod rozpoznania co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z 2 września 2010 r., sygn. akt II FSK 636/09, Lex 745778, z 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 223/07, Lex 505250, z dnia 11 lipca 2012 r., II FSK 2670/10, LEX nr 1415244). Poza tym wskazać należy na pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), a sprowadzającego się do stanowiska, że w opisanej wyżej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny może, na podstawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd I instancji. Istnieje zatem możliwość rozpoznania skargi kasacyjnej, która nie wskazuje wyraźnie podstaw i zarzutów kierowanych pod adresem skarżonego wyroku, jeżeli na podstawie uzasadnienia tej skargi daje się jednoznacznie ustalić, jakie naruszenia podnosi autor skargi kasacyjnej. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, potraktował zarzuty skargi kasacyjnej oznaczone jako pkt II ppkt 1, 2, 3 i 4 p.p.s.a. jako zarzuty procesowe. Dodać zaraz trzeba – co w rozpatrywanej sprawie uznać należało za konieczne i niezbędne – że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 § 1 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Skarżący kasacyjnie takiej argumentacji nie przedstawił, co stanowi kolejną wadę złożonego środka odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela pogląd Sądu I instancji, że organ w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., gdyż nie wyjaśnił zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii dotyczącej dokumentów na udział skarżącej w pracach opracowaniach geodezyjnych i kartograficznych, jakie powinna przedłożyć w celu uznania praktyki zawodowej. Odnosząc się do kolejnych zarzutów naruszenia prawa materialnego oznaczonych w pkt II ppkt 6, 7 i 8 petitum skargi kasacyjnej stwierdzić należy brak powiązania ich z naruszeniem przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed Sądem I instancji. Jak już wielokrotnie podnoszono, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417). Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie powiązano zarzucanego naruszenia ustawy p.g.k. czy też rozporządzeń z 2003 r. i 2014 r. z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Nie sprecyzowano zatem wyraźnie na czym – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – polegało naruszenie prawa przez Sąd I instancji, co dowodzi wadliwej konstrukcji skargi kasacyjnej. Pomimo wskazanych wad konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie odrzucił tej skargi, gdyż możliwa była częściowa rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z uzasadnieniem skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1). Wskazane powyżej wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej w sposób istotny ograniczyły jednak zakres kontroli przeprowadzonej przez Sąd II instancji w tej sprawie. Na podstawie analizy treści całej skargi kasacyjnej wraz z jej uzasadnieniem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą sporu, w zakresie zarzutów oznaczonych w pkt II ppkt 7 i 8 petitum skargi kasacyjnej, jest ocena zastosowania § 8 rozporządzenia z 2003 r. i wykładni § 38 rozporządzenia z 2014 r., która zdaniem skarżącego kasacyjnie organu polega na przyjęciu, że przepis ten nie odnosi się do rodzaju i liczby prac oraz opracowań, jakie mają zostać wykonane w ramach praktyki zawodowej, a jedynie do sposobu dokumentowania przebiegu praktyki. W sprawie zainicjowanej wnioskiem D.J. o nadanie uprawnień zawodowych z dziedziny geodezji i kartografii Główny Geodeta Kraju w ramach części wstępnej postępowania, polegającej na weryfikacji dokumentów, o których mowa w art. 45 ust. 3 u.g.k. odmówił dopuszczenia jej do części sprawdzającej, gdyż nie przedstawiła dowodów na udział w pracach oraz opracowaniach geodezyjnych w zakresie 1, o którym mowa w załączniku nr 2 do rozporządzenia z 2014 r. Skarżąca, składając wniosek, przedstawiła dokumenty wskazujące na odbywanie praktyki zawodowej w latach 1996-2013. Jej zdaniem w zakresie udokumentowania praktyki powinny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia z 2003 r. Szerszą argumentacje dotyczącą spornego zagadnienia skarżąca przedstawiła w skardze do WSA. W związku z tym, że praktykę zawodową skarżąca zakończyła przed wejściem w życie rozporządzenia z 2014 r., jej zdaniem, w zakresie udokumentowania przebiegu praktyki zawodowej mają zastosowanie przepisy rozporządzenia z 2003 r. Zgodnie bowiem z § 38 rozporządzenia z 2014 r. osoby zainteresowane, które rozpoczęły praktykę zawodową przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, mogą dokumentować przebieg praktyki zawodowej według przepisów dotychczasowych tylko w odniesieniu do prac geodezyjnych lub kartograficznych rozpoczętych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. W myśl § 8 rozporządzenia z 2003 r. osoba zainteresowana dokumentuje praktykę zawodową zaświadczeniem pracodawcy lub składa oświadczenie dotyczące praktyki zawodowej. Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z [...] maja 2016 r. Uznał, że Główny Geodeta Kraju nie ustosunkował się do tego zasadniczego dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutu, na żadnym etapie postępowania nie zostało wyjaśnione, czy skarżąca rzeczywiście nie przedstawiła dokumentów na udział w pracach oraz opracowaniach geodezyjnych. Procedując w taki sposób organ – zdaniem Sadu I instancji – naruszył przepisy art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Niewątpliwie zagadnienie dotyczące tego, jakie przepisy należy stosować co do udokumentowania przebiegu praktyki zawodowej skarżącej, stanowi kluczowe dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Ocenie powinno podlegać, czy powinno to nastąpić w oparciu o przepisy rozporządzenia z 2003 r., zarówno co do sposobu udokumentowania odbycia praktyki, jak i czasu trwania i zakresu praktyki zawodowej, czy też organ powinien dokonać oceny praktyki zawodowej skarżącej według przepisów rozporządzenia z 2014 r. Skoro Główny Geodeta Kraju w części wstępnej postępowania w sprawie nadania uprawnień badał dokumentację praktyki zawodowej odbywanej przez skarżącą w okresie od 1996 do 2013. pod kątem przepisów rozporządzenia z 2014 r. i w ogóle nie wypowiedział się co do możliwości zastosowania przepisu § 38 rozporządzenia z 2014 r., to rację ma Sąd I instancji, że doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów k.p.a. Z tego powodu należy stwierdzić, że zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły zostać uwzględnione, ponieważ Sąd I instancji nie stosował ich. Skoro bowiem uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji nie pozwala na skontrolowanie, czy zostały w stosunku do skarżącej zastosowane prawidłowe przepisy, uchylił decyzje. Natomiast ocenę, czy przepisy prawa materialnego, wynikające z ww. rozporządzeń, zostały przez organ prawidłowo zastosowane Sąd słusznie pozostawił do czasu aż uzasadnienie zaskarżonych decyzji pozwoli na poznanie motywów organu w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny – z uwagi na prezentowaną przez organ w skardze kasacyjnej wykładnię § 38 rozporządzenia z 2014 r. – uznał za konieczne zwrócenie uwagi na to, że omawiany § 38 rozporządzenia z 2014 r. jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty więc tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Inaczej mówiąc, chodzi tu o relację między nowym prawem, które ma wejść w życie, a starym prawem, które traci moc i ukształtowanymi przez to prawo stosunkami prawnymi. W judykaturze przyjmuje się, że przepisy intertemporalne nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych (zob. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71). Zatem organ, dokonując wykładni § 38 rozporządzenia z 2014 r., powinien w pierwszej kolejności odnieść się do zasady równości wobec prawa wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Poza tym organ nie powinien pominąć w swoich rozważaniach zasady lojalności państwa wobec obywateli ( inaczej zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa ), zasady ochrony praw nabytych czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Zauważyć należy, że nie każda sytuacja faktyczna (prawna), powstała pod rządami zmienianego prawa, zasługiwać będzie na ochronę w powołaniu na klauzulę praw nabytych czy interesów w toku. W orzecznictwie powszechnie aprobowany jest pogląd, że zasada nienaruszalności praw nabytych (ochrony interesów w toku) nie chroni wszystkich praw uzyskanych na podstawie dawnego prawa, a jedynie te spośród nich, którym można przypisać przymiot tzw. praw podmiotowych. Nauka prawa definiuje prawa podmiotowe jako pochodne sytuacji prawnej podmiotów, zaliczając do nich uprawnienia, wolności prawnie chronione, kompetencje, prawo etc. (por. Michał Jackowski, Ochrona praw nabytych w polskim systemie konstytucyjnym, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2008, s. 77). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się zaś, że zasada lojalności państwa wobec obywateli bezwzględnie zakazuje nagłego wycofywania się państwa z dotychczasowych reguł postępowania. Podkreślono przy tym, że ochrona praw nabytych i ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych dotyczy wyłącznie oczekiwań usprawiedliwionych i racjonalnych i nie obejmuje takich dziedzin i sytuacji, w których jednostka musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym takich zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt SK 30/04, z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt P 31/10). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Główny Geodeta Kraju, wydając decyzję, powinien wziąć pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne i rozstrzygnąć, czy standardom państwa prawa odpowiada zaprezentowana w skardze kasacyjnej wykładnia § 38 rozporządzenia z 2014 r. sprowadzająca się do zastosowania przepisów starego rozporządzenia z 2003 r. jedynie co do sposobu dokumentowania praktyki zawodowej, natomiast w zakresie wymagań merytorycznych co do treści praktyki zawodowej i okresu jej trwania miałyby zastosowanie przepisy nowego rozporządzenia z 2014 r. Organ zobligowany będzie do zatem do rozważenia, czy stosując § 38 rozporządzenia z 2014 r. zgodnie ze stanowiskiem przedstawianym w skardze kasacyjnej, nie dojdzie do różnego potraktowania podmiotów prawa, charakteryzujących się w równym stopniu cechą relewantną, tj. spełniających kryteria zawarte w rozporządzeniu z 2003 r. uprawniających do zaliczenia praktyki zawodowej, co w istocie oznacza dyskryminowanie osób, które z różnych przyczyn, niekiedy przez siebie niezawinionych, nie uzyskały w terminie przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 2014 r. decyzji organu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804 ze zm.). NSA, zasądzając na rzecz skarżącej 360 zł, uwzględnił to, że pełnomocniczka skarżącej, która brała udział w postępowaniu przed Sądem I instancji, sporządziła w terminie odpowiedź na skargę kasacyjną i była obecna na rozprawie.