II GSK 2796/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Joanna Tarno Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B., T. G. – U. s.c. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 247/15 w sprawie ze skargi A. B., T. G.– U. s.c. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. B., T. G. – U. s.c. solidarnie na rzecz Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 247/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. B. i T. G., prowadzących – U. s.c. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie zwrotu środków przekazanych na realizację projektu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] maja 2010 r. została zawarta umowa, następnie anektowana, o dofinansowanie projektu pn. "[...]" (dalej projekt), pomiędzy A. B. i T. G. prowadzącymi wspólnie działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą U. s.c. przy ul. K. [...], [...] E. (dalej: beneficjent) a Województwem Warmińsko-Mazurskim reprezentowanym przez Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego. W wyniku kontroli realizacji projektu przeprowadzonej [...] października 2013 r. część wydatków uznano za niekwalifikowalne z powodu naruszenia postanowień umowy oraz przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290; dalej p.b.). Decyzją z [...] września 2014 r. Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego zobowiązał solidarnie A. B. i T. G., prowadzące wspólnie działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej do zwrotu części środków w kwocie 109 432, 48zł wraz z należnymi odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych. Zdaniem organu przy realizacji projektu doszło do naruszenia: – § 10 ust. 9 umowy o dofinansowanie polegającego na zakupieniu usługi wykonania adaptacji pomieszczeń od podmiotu, z którym Beneficjent posiada powiązania osobiste, wbrew zakazowi dokonywania takich transakcji, zawartemu w treści ww. postanowienia umowy. – art. 28 p.b. polegającego na wykonaniu robót budowlanych obejmujących prace demontażowe, wykończenie pokoi i holu, pomieszczeń socjalnych, WC, robót sanitarnych, klimatyzacji, wentylacji grawitacyjnej oraz robót elektrycznych bez wymaganych pozwoleń na budowę. Organ uznał, że powyższe doprowadziło w konsekwencji do wypełnienia dyspozycji normy określonej w art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej u.f.p.). Decyzją z [...] lutego 2015 r. Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ uznał, że Beneficjent w ramach kategorii wydatku: zakup robót i materiałów budowlanych - adaptacja pomieszczeń na potrzeby e-usług księgowych (wg kosztorysu ofertowego) - naruszył § 10 ust. 9 umowy o dofinansowanie poprzez zawarcie umowy o roboty budowlane z mężem A. B., a tym samym została wypełniona dyspozycja normy wskazanej w art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. Jednocześnie organ odstąpił od zarzutu naruszenia art. 28 p.b. Jednakże podkreślił, że z uwagi na tożsamość wydatków niekwalifikowanych w obu przypadkach, kwota zwrotu pozostaje bez zmian. Powyższe uprawniało Instytucję Zarządzającą do żądania zwrotu części dofinansowania wraz z odsetkami zgodnie z decyzją z [...] września 2014 r. WSA w Olsztynie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, powodujące obowiązek ich zwrotu w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., ma miejsce w sytuacji naruszenia warunków zawartych w umowie o dofinansowanie. WSA stwierdził, że w § 10 ust 9 umowy o dofinansowanie jednoznacznie wskazano, że beneficjentowi nie wolno nabywać jakichkolwiek towarów, usług, dóbr niematerialnych oraz rzeczy ruchomych i nieruchomości od podmiotów, z którymi posiada powiązania osobiste, tj. małżonka, rodziców, teściów, zstępnych. Do naruszenia tego zakazu doszło, w sytuacji gdy beneficjent – spółka cywilna osób fizycznych, realizując w ramach programu operacyjnego projekt finansowany ze środków publicznych, nabyła usługi budowlane od innej spółki cywilnej, której wspólnikami są mąż oraz szwagrowie jednej ze wspólniczek, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem WSA zawarty w § 10 ust. 9 umowie zakaz nabywania przez beneficjenta towarów i usług od podmiotów powiązanych jest zakazem bezwzględnym. Wobec tego postanowienia § 12 umowy, regulujące tryb wyłaniania wykonawcy dla usług, dostaw lub robót budowlanych w ramach realizowanego projektu należy interpretować jako w sposób oczywisty dotyczące postępowania, które beneficjent ma przeprowadzić bez udziału podmiotu, z którym łączą go powiązania wymienione w § 10 ust 9 umowy o dofinansowanie. Zatem argumentacja skarżących, że organ z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego na okoliczność, czy wybór oferty firmy B. s.c., został dokonany z naruszeniem zasady konkurencyjności, jawności, równości przejrzystości oraz zasady bezstronności i obiektywności nie jest uzasadniona. Skierowanie zapytania ofertowego m.in. do podmiotu powiązanego, jako potencjalnego wykonawcy usługi budowlanej, wbrew zakazowi nabywania usług od takiego podmiotu, zawartemu w umowie o dofinansowanie, oznacza naruszenie trybu wyłaniania wykonawcy tej usługi. WSA podzielił stanowisko organu, że nabycie usług budowlanych od podmiotu, z którym beneficjent ma powiązania osobiste, stanowi naruszenie § 10 ust. 9 umowy o dofinansowanie i tym samym oznacza brak możliwości uznania części wydatków na te usługi, które miały być pokryte środkami europejskimi, za wydatki kwalifikowalne. To z kolei skutkuje uznaniem, że środki europejskie zostały pobrane nienależnie w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p., zatem podlegają zwrotowi. W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 207 ust.1 pkt 2 i pkt 3 u.f.p. ani naruszenia reguł postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły skarżące, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciły: 1. stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 u.f.p. poprzez dokonanie błędnej wykładni ww. przepisów, a polegającej na pominięciu w toku interpretacji tych przepisów postanowień Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007 - 2013; a w konsekwencji błędne ich zastosowanie; b) art. 207 ust 1 pkt 2 oraz art. 184 u.f.p. poprzez dokonanie błędnej wykładni ww. przepisów, a polegającej na pominięciu w toku ich interpretacji postanowień Krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i funduszu spójności w okresie programowania 2007 - 2013, a w konsekwencji błędne ich zastosowanie. 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a polegające na nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku rozstrzygania sprawy art. 88 ust 1 zdanie 3 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej z dnia 31 lipca 2006 nr L210/25) (zwanego dalej Rozporządzeniem 1083/2006) oraz postanowień umowy o dofinansowanie nr UDA-RPWM.07.02.02-28-137/11-00. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Pismem z [...] maja 2017 r. skarżące przedstawiły nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym, co oznacza, że sposób ujęcia jej zarzutów wyznacza granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona. Wnosząca skargę kasacyjną strona zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. W związku z tym, że postawione zarzuty prawa procesowego nie odnoszą się bezpośrednio do błędów procesowych popełnionych przez Sąd I instancji, ale ich naruszenie mogło być niejako skutkiem błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, jakie zarzuciły wnoszące skargę kasacyjną, zostaną ono rozpoznane po odniesieniu się do przepisów, których naruszenia autor skargi kasacyjnej dopatruje się w pkt 1 skargi kasacyjnej. Trafność zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego uzależniona jest bowiem od tego, czy Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 u.f.p. Te normy zadecydowały o tym, jakie fakty miały znaczenie dla sprawy i wyznaczyły zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wyjaśnieniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polega na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego - niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd, rozumiane jest, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu. W ramach podstawy prawnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżące kasacyjnie zarzuciły naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 u.f.p., dopatrując się dokonania błędnej wykładni tych przepisów, poprzez pominięcie w toku ich interpretacji wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w ramach funduszy strukturalnych i funduszy spójności w okresie 2007-2013 zarówno Krajowych, jak i Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (...). Zgodnie natomiast z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie interpretacja pojęcia "inne procedury" musi zostać dokonana na tle zarówno potocznego rozumienia terminu "procedura", jak i sposobu uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 732/11, wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1546/12, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1141/14; dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa tego wynika, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ale również postanowienia umowy zawartej po wyłonieniu danego projektu do sfinansowania, co wynika ze specyfiki uregulowań przyjętych ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2016 r. poz. 383 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.). W powyższej regulacji przyjęto, że same projekty realizowanie są w oparciu nie tylko o zaakceptowany wniosek, lecz także umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się procedury wynikające z umów zawieranych przez beneficjentów na wykonanie projektów zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania (patrz: wyrok NSA z dnia 13 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2109/14, publik. orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem wskazać na treść postanowień umowy o dofinansowanie realizacji projektu, którą skarżące kasacyjnie zawarły z Województwem Warmińsko-Mazurskim, w imieniu którego działał Zarząd Wojewódzki, które to postanowienia umowne wraz z postanowieniami aktów do których odsyłają, uznać należało za "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 u.f.p. Te "inne procedury" to w rozpoznawanej sprawie między innymi "Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013" (dalej jako "Wytyczne WiM"). Autor skargi kasacyjnej w ogóle nie podważa ustalenia – najistotniejszego do rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy – dotyczącego naruszenia przez skarżące kasacyjnie § 10 ust 9 umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. zawartej miedzy Województwem Warmińsko - Mazurskim a beneficjentkami o dofinansowanie projektu pn. "[...]" ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (zwanego dalej EFRR) w ramach RPO WiM na lata 2007 – 2013, które w okolicznościach stanu faktycznego sprawy są aż nazbyt oczywiste. Należy podkreślić, że w § 10 ust. 9 umowy jednoznacznie wskazano bezwzględny zakaz nabywania przez beneficjentki jakichkolwiek towarów, usług, dóbr niematerialnych oraz rzeczy ruchomych i nieruchomości od podmiotów, z którymi posiadają powiązania osobiste, tj. małżonka, rodziców, teściów, zstępnych. Poza sporem jest, że w rozpoznawanej sprawie do naruszenia tego zakazu doszło, gdyż beneficjentki – realizując w ramach programu operacyjnego projekt finansowany ze środków publicznych – nabyły usługi budowlane od innej spółki cywilnej, której wspólnikami są: mąż oraz szwagrowie jednej ze nich. Słusznie Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko Instytucji Zarządzającej, że nabycie usług budowlanych od podmiotu, z którym Beneficjent ma powiązania osobiste, stanowi naruszenie § 10 ust. 9 umowy o dofinansowanie i tym samym oznacza brak możliwości uznania części wydatków na te usługi, które miały być pokryte środkami europejskimi, za wydatki kwalifikowalne. To z kolei skutkuje uznaniem, że środki europejskie zostały pobrane nienależnie w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p., zatem podlegają zwrotowi. Autor skargi kasacyjnej całą swoją uwagę skoncentrował na podważaniu możliwości dokonania przez Instytucję Zarządzającą oceny kwalifikowalności wydatków na etapie trwałości projektu. Jego zdaniem, z przepisu art. 88 Rozporządzenia 1083/2006 wynika, że prawodawca unijny uznał, że w przypadku gdy dane wydatki ze środków publicznych (EFFR oraz budżetu krajowego) w ramach określonego projektu zostaną wypłacone Beneficjentowi to projekt jest zakończony w znaczeniu zweryfikowany zarówno pod kątem kwalifikowalności poszczególnych wydatków, jak i osiągnięcia celu projektu. Ocena kwalifikowalności wydatków może więc nastąpić jedynie na etapie realizacji projektu, co znajduje potwierdzenie także w postanowieniach umowy o dofinansowanie, w szczególności § 1 ust. 43 oraz § 8 ust. 11, jak również w wytycznych RPO WiM ( postanowienia nr 1,2 oraz 5.2 ). Jeżeli IZ nie skorzysta z możliwości przeprowadzenia kontroli na miejscu realizacji w okresie realizacji projektu i zatwierdzi wniosek Beneficjenta o płatność końcową, to należy przyjąć – zdaniem skarżących kasacyjnie – że IZ uznała wszystkie wydatki objęte wnioskiem o płatność końcowa za prawidłowe i nie ma już możliwości co do powtórnej oceny kwalifikowalności na etapie trwałości projektu, gdyż korzysta z domniemania prawidłowego rozliczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Okoliczności podnoszone przez autora skargi kasacyjnej, że kwalifikowalność wydatków projektu nie była kwestionowana na etapie realizacji projektu wbrew jego stanowisku – nie są przeszkodą do zakwestionowania ich kwalifikowalności na późniejszym etapie, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem NSA, nawet przy pełnej akceptacji wniosku o dofinansowanie oraz podpisaniu umowy o dofinansowanie i przekazaniu środków oraz po zrealizowaniu projektu, organ może wydać decyzję zobowiązującą do zwrotu dofinansowania, gdy stwierdzi, że doszło do naruszenia procedur przy wykorzystaniu dofinansowania. Zwłaszcza, że w rozpoznawanej sprawie, na co wskazywał organ w zaskarżonej decyzji, na etapie rozpoznania wniosku nie były znane nazwiska wspólników spółki cywilnej B.. Niewątpliwie ocena kwalifikowalności wydatków dokonywana jest wieloetapowo, zarówno na etapie wyboru projektu, jak i na etapie realizacji i rozliczania projektu. Wymienione w skardze kasacyjnej przez skarżące kasacyjnie postanowienia Krajowych i RPO WiM wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków wskazują na możliwość jej dokonania na ww. etapach, przy czym w żadnej mierze nie ograniczają możliwości ich dokonania później, również po finansowym zakończeniu realizacji projektu. W świetle zaś regulacji § 14 umowy o dofinansowanie pogląd autora skargi kasacyjnej, że po dokonaniu wypłaty środków objętych wnioskiem o płatność i zakończeniu realizacji projektu wygasa większość uprawnień IZ względem Beneficjenta dotyczących możliwości kwestionowania kwalifikowalności poszczególnych wydatków, jest całkowicie niezasadny. Zgodnie z § 14 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie beneficjentki zobowiązały się poddać kontroli na miejscu w zakresie prawidłowości realizacji projektu, które mogą być przeprowadzone w dowolnym terminie w trakcie i na zakończenie realizacji projektu oraz przez okres 3 lat od dnia finansowego zakończenia realizacji projektu. Beneficjentki zobowiązały się do zapewnienia kontrolującym pełnego wglądu we wszystkie dokumentu związane z realizacją projektu, do pełnego dostępu do urządzeń i pomieszczeń, w których realizowano projekt. W myśl zaś § 14 ust 5 umowy o dofinansowanie, Instytucja Zarządzająca uzyskała prawo przez okres 3 lat od dnia finansowego zakończenia realizacji projektu do ponownego sprawdzenia prawidłowości realizacji projektu, w tym kwalifikowalności i prawidłowości poniesienia wydatków oraz utrzymania przez Beneficjenta wskaźników. Nie może zatem budzić wątpliwości, że same strony umowy o dofinansowanie ustaliły możliwość, po zakończeniu realizacji projektu i jego końcowym rozliczeniu, ponownego sprawdzenia kwalifikowalności wydatków projektu. Uprawnia to do stwierdzenia, że na każdym z etapów projektu współfinansowanego ze środków EFRR możliwe jest stwierdzenie wydatków niekwalifikowalnych, przy czym dotychczasowe ustalenia organów kontrolnych w tym zakresie nie ograniczają możliwości wykrycia nowych nieprawidłowości. IZ w świetle § 8 ust 1 pkt 2 oraz ust 2 umowy zobowiązana była do weryfikacji wniosku o płatność końcową. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, IZ wypełniła ten obowiązek i dokonała tej weryfikacji oraz poświadczenia wysokości i prawidłowości poniesionych wydatków kwalifikowanych, gdyż zatwierdziła wysokość dofinansowania i przekazała beneficjentkom informację w tym zakresie. Bez tej czynności nie doszłoby do wypłaty płatności końcowej. Z okoliczności sprawy wynika zaś jednoznacznie, że kontrola ta nie była pełna i wnikliwa, gdyż IZ nie dostrzegła, że wspólnicy spółki cywilnej B. byli powiązani osobiście z jedną z beneficjentek. Fakt niekwestionowania zasadności ponoszonych w projekcie wydatków kwalifikowanych na etapie rozliczania projektu nie przesądza o tym, że w projekcie nie wystąpiły nieprawidłowości, o których mowa powyżej, i które w rozpatrywanej sprawie łączyć należy z okolicznością wykorzystania uzyskanych środków z naruszeniem procedur oraz nienależnym pobraniem, co wiąże się z tym, że były to środki refundujące wydatek poniesiony niezgodnie z § 10 ust. 9 umowy o dofinansowanie. Powtórzyć jeszcze raz należy, że kwalifikowalność wydatków może być oceniana na każdym etapie realizacji projektu, tj. zarówno, na etapie oceny i wyboru wniosku o dofinansowanie projektu, po podpisaniu umowy o dofinansowanie na etapie weryfikacji wniosku beneficjenta o płatność (pośrednią oraz końcową), jak również na etapie kontroli rzeczowo – finansowej realizacji projektu, a także nawet w okresie trwałości projektu (dla przedsiębiorców – w ciągu 3 lat po zakończeniu finansowej realizacji projektu, zgodnie z art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006). Uznając zarzuty określone w pkt 1 a i b petitum skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione przypomnieć należy również, że z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, iż zarząd województwa, jako instytucja zarządzająca, jest w odniesieniu do regionalnego programu operacyjnego odpowiedzialny za jego przygotowanie i realizację (art. 25), a do jego zadań należy, między innymi, jak stanowi art. 26 tej ustawy, nie tylko zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o których mowa w art. 28 ust. 2 (pkt 5) i dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów (pkt 11) – co nie ma charakteru bezwarunkowego - ale również, na co trzeba zwrócić uwagę, monitorowanie postępów w realizacji, ewaluacji programu operacyjnego oraz stopnia osiągania jego celów (pkt 12), a także prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów (pkt 14) oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (pkt 15), a także ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 (pkt 15a). W katalogu tych zadań mieści się przede wszystkim wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006 (pkt 1). Z art. 60 przywołanego sektorowego rozporządzenia unijnego, do którego odsyła ustawa krajowa, wynika jednoznacznie, że instytucja zarządzająca odpowiadając za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację, zobowiązana jest do uwzględniania zasad należytego zarządzania finansami, w tym szczególności, jak wynika z pkt a) przywołanej regulacji unijnej, zapewnienia, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji. W tym też zakresie nie można tracić z pola widzenia konsekwencji wypływających z treści horyzontalnego rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) z dnia 18 grudnia 1995 r. nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE z 1995 r., Ne 312, str. 1 z 23 grudnia 1995 r.) . Z art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że kontrole administracyjne, środki i kary wprowadza się w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa wspólnotowego, a ponadto, że muszą one być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Wspólnot. Jednocześnie, co należy podkreślić, w ust. 4 art. 2 prawodawca unijny zaznaczył, że z zastrzeżeniem stosowanego prawa wspólnotowego, procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu Państw Członkowskich. Według prawodawcy unijnego, nieprawidłowość zaś to jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem (art. 1 ust. 2 horyzontalnego rozporządzenia Rady; art. 2 pkt 7 sektorowego rozporządzenia Rady). W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE podkreśla się przy tym, że wskazana nieprawidłowość odnosi się nie tylko do naruszenia prawa unijnego, ale także do naruszenia prawa krajowego. Z powyższego wynika więc jednoznacznie, że w zakresie odnoszącym się do kontroli realizacji projektu finansowanego (współfinansowanego) ze środków publicznych, instytucja zarządzająca, która jest odpowiedzialna za zarządzanie programem operacyjnym i jego realizację przy uwzględnieniu zasady należytego zarządzania finansami, jest zobowiązana do dochodzenia i żądania zwrotu środków, w sytuacji gdy wykorzystaniu lub pobraniu tych środków towarzyszyły nieprawidłowości, o których mowa powyżej i którą w rozpatrywanej sprawie łączyć należy z okolicznością wykorzystania ich z naruszeniem procedur oraz nienależnym pobraniem, co w odniesieniu do drugiej spośród tych przesłanek wiąże się z tym, że były to środki refundujące wydatek poniesiony niezgodnie z 10 ust. 9 umowy o dofinansowanie. Również z orzecznictwa europejskiego wynika, że beneficjent pomocy finansowanej, z racji jej przyznania i zatwierdzenia, nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane, i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia określone warunki. Budżet unijny pokrywa bowiem jedynie wydatki zgodne z przepisami unijnymi (por. np. wyrok SPI z dnia 22 maja 2007 r., C-500/04; wyrok TS z dnia 19 stycznia 2006 r., C-240/03 P). Wyjaśnienia wymaga również, że cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści, poprzez zobowiązanie do zwrotu kwot pieniężnych nienależnie lub bezprawnie uzyskanych, nie jest w świetle art. 4 rozporządzenia horyzontalnego karą. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. niewłaściwego zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a., polegający na nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku rozstrzygania sprawy art. 88 ust 1 zdanie 3 Rozporządzenia nr 1083/2006 oraz postanowień umowy o dofinansowanie. Merytoryczną ocenę tego zarzutu poprzedzić należy wyjaśnieniem, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde im uchybienie, lecz wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w tym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego tego wymogu nie spełnia. Podkreślenia wymaga, że rolą sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli administracji publicznej z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem, sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżące kasacyjnie argumentowały, że Sąd I instancji nie wyszedł poza granice skargi, ograniczył się w zasadzie do oceny § 10 ust. 9 umowy o dofinansowanie, pomijając inne postanowienia umowy o dofinansowanie oraz w ogóle nie przeanalizował wytycznych IZ. Zdaniem autora skarg kasacyjnej WSA wadliwie skontrolował zastosowanie ww. przepisów u.f.p., które stanowią materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zawartego w decyzji IZ z dnia 10 lutego 2015 r. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy zauważyć, że art. 134 § 1 p.p.s.a. zobowiązuje zatem sąd do zbadania z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Wobec tak wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu zasady oficjalności, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uznany za usprawiedliwiony wówczas, gdy sąd wykracza poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona albo gdy – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wychodzi poza zarzuty i wnioski skargi, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze powinno być ono dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny z urzędu (por. wyroki NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10, z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 528/14, z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II OSK 30/14 z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt: I OSK 528/14; z dnia 30 października 2015 r., sygn. akt II OSK 485/14; z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II OSK 301/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedstawionych wyżej okolicznościach sprawy, dokonując oceny zasadności omawianego zarzutu skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu przedstawionych argumentów, brak jest podstaw do przyjęcia, że zaistniała którakolwiek z wymienionych powyżej sytuacji, która mogłaby zostać zakwalifikowana, jako naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając dotychczasowe uwagi, stwierdza, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż rozpoznał sprawę w jej granicach i zbadał legalność zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie zgodności z prawem materialnym oraz dochowania wymaganej prawem procedury. Inną kwestią jest natomiast wynik tego badania i stanowisko przyjęte przez Sąd. Trafność tego stanowiska nie może być jednak podważana poprzez stawianie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób opisany na wstępie. Zauważyć też trzeba, że autor skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowym nie wykazał, aby na etapie postępowania przed organem popełniono istotne dla sprawy uchybienia bądź powołano w nim dowody, które zostały przez sąd pominięte względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wbrew odmiennym wywodom strony skarżącej Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.