II GSK 4294/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Anna Wojtowicz- Hess po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1672/17 w sprawie ze skargi A. S.A. w M. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S.A. w M. na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1672/17 działając na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (t.jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm., dalej ustawa wdrożeniowa) oddalił skargę A. S.A. w M. na rozstrzygniecie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu. Skargą kasacyjną spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PARP oraz zasądzenie od PARP na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wyrokowi zarzucono: na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy, że został wydany z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 8 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 18 Ustawy w zw. z art. 31 ustawy w zw. z motywem 18 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia 651/2014 Komisji (UE) NR 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (dalej: Rozporządzenie 651) w zw. z § 7 ust. 1 i § 5 pkt 10 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury I Rozwoju z dnia 13 lipca 2015 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach osi I Przedsiębiorcza Polska Wschodnia Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014–2020 (dalej: Rozporządzenie) w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 Regulamin konkursu w ramach Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014–2020 Oś Priorytetowa I: Przedsiębiorcza Polska Wschodnia, Działanie 1.2 Internacjonalizacja MŚP II Etap z dnia 29 grudnia 2017 r. (dalej: Regulamin) w zw. z kryterium formalnym – projekt L.p. 5 oraz kryterium formalno-specyficznym L.p. 1 wskazanymi w załączniku nr 1 do Regulaminu – Kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia w zw. z pkt II. Opis Osi Priorytetowych Programu oraz działań/poddziałań, 2. Cele szczegółowe osi priorytetowej I Przedsiębiorcza Polska Wschodnia oraz pkt 32 i 35 Działania 1.2 Internacjonalizacja MSP (schemat dwuetapowy) 1.2 Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014–2020 z dnia 6 kwietnia 2017 r. (dalej: SZOOP) w zw. z pkt V – Harmonogram rzeczowo-finansowy Załącznika nr 3 do Regulaminu – Instrukcja wypełniania wniosku, polegającym na oddaleni skargi, podczas gdy prawidłowa ocena legalności przepisów prawa wspólnotowego, Ustawy, Rozporządzenia, postanowień przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego oraz wniosku o dofinansowanie projektu dokonywana przez Sąd niebędąc związany granicami skargi winna prowadzić do zastosowania w sprawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a Ustawy poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję; na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 Ustawy, naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię art. 2 pkt 18 Ustawy w zw. z art. 31 Ustawy oraz pkt 32 i 35 Działania 1.2 Internacjonalizacja MŚP (schemat dwuetapowy) 1.2 SZOOP, poprzez przyjęcie, że projekt realizowany w ramach Etapu II Działania 1.2 przygotowanie do wdrożenia MBI realizowany przez wnioskodawcę z udziałem środków pomocowych miał obejmować wszystkie działania, określone w MBI, przeto wnioskodawca w ramach tego projektu mógł ubiegać się wyłącznie o dofinansowanie wszystkich działań z MBI i nie mógł ubiegać się o dofinansowanie tylko niektórych zadań wskazanych w MBI objętych projektem w ramach Etapu II, podczas gdy prawidłowa wykładania wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że projekty z Etapu I i Etapu II Działania 1.2 to dwa oddzielne projekty, realizujące samodzielnie cel POPW, cel Osi Priorytetowej I Przedsiębiorcza Polska Wschodnia, cel Działania 1.2, poprzez realizację dwóch oddzielnych zadania – w Etapie I opracowanie MBI, które wskazuje przedsiębiorcy zadania, które należy podjąć w celu internacjonalizacji jego działalności, w Etapie II przygotowanie do wdrożenia MBI, zaś projektem jest to (zbiór zadań i realizowanych w ich ramach działań), co wnioskodawca zgodnie z celem Działania 1.2 zgłosił do dofinansowania z określonym początkiem i końcem realizacji, toteż projektem w ramach II Etapu nie były te zadania opisane w MBI, które nie zostały zgłoszone do dofinansowania w ramach projektu realizowanego w II Etapie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołując się do definicji projektu z art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej oraz postanowień Działania 1.2. MŚP.SZOOP dotyczących II etapu wskazano, że skarżąca zgodnie z ustawą wdrożeniową określiła projekt w ramach II Etapu jako przedsięwzięcie zmierzające do osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami, z określonym początkiem i końcem realizacji, zgłoszone do objęcia dofinansowaniem i zgodnie z celem Działania 1.2, celem Osi priorytetowej I i celem POPW. Zarzucono, wskazując na to kryterium formalno-specyficzne nr 1, że projekt, czyli to co zgłoszono do dofinansowania odzwierciedlał w zakresie zawartych w nim zadań (działań) strategię przygotowania do wdrożenia nowego modelu biznesowego internacjonalizacji, w tym strategię wejścia na co najmniej jeden nowy rynek zagraniczny i uwzględniał wagę aktualności nowego modelu biznesowego. Projekt ten zawierał tylko zadania (działania), które zawarto uprzednio w MBI; zaś z postanowień SZOOP nie wynika, aby zadania zgłoszone do dofinansowania w ramach projektu z II Etapu musiały obejmować wszystkie zadania z MBI. Wskazując na postanowienia pkt V harmonogramu rzeczowo-finansowego instrukcji wypełniania wniosku (załącznik nr 3 do Regulaminu konkursu) zarzucono, że kosztorys działań prowadzących do przygotowania do wdrożenia zatwierdzonego MBI będącego przedmiotem I Etapu Działania 1.2. odnosi się do działań planowanych w ramach realizacji zadań projektu z II Etapu, a nie do działań z MBI czyli z I Etapu. Zdaniem skarżącej, w ramach projektu realizowane są zadania, zaś w ramach zadań podejmowane działania. Z powyższego nie wynika więc, że w MBI określone zostały działania a nie zadania, które mają za zadanie realizację celu Działania 1.2. Zdaniem skarżącej błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że działania określone w MBI mają zostać wiernie przeniesione do wniosku (projektu z II Etapu) i będą grupowane w zadania samodzielnie przez wnioskodawcę, gdyż taki pogląd nie uwzględnia ustawowej definicji projektu. Podkreślono, że projektami w ramach II Etapu są wybrane przez wnioskodawcę zadania (działania) z MBI, których realizacja zgodnie z efektem zachęty wymaga z punktu widzenia wnioskodawcy pomocy w postaci dofinansowania. Prace, które zostały rozpoczęte przed datą złożenia wniosku nie dotyczyły realizacji projektu z II etapu w rozumieniu art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej, a stanowiły jedynie realizację części zadań wskazanych w innym projekcie, tj. w MBI. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik PARP wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658; dalej: nowela), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17, baza orzeczeń na gov.pl). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zważywszy na konstrukcję rozpoznawanej skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymogom przypisanym dla pism procesowych, ale przede wszystkim przewidzianym dla skargi kasacyjnej wymogom konstrukcyjnym. W art. 176 pkt 3 p.p.s.a. wskazano, że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Kasacja pozbawiona tychże elementów treściowych uniemożliwia ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2011 r., sygn. akt II OSK 151/12, baza orzeczeń NSA.gov.pl). Przedstawienie powyższych zarzutów było niezbędnym zważywszy na konstrukcję zarzutów sformułowanych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. W pkt 1 petitum skargi kasacyjnej odwołując się do podstawy kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. dotyczącej naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie przepisów ustawy wdrożeniowej, przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a., przepisów rozporządzenia ogólnego, przepisów Rozporządzenia, a także postanowień Regulaminu konkursu, postanowień systemu realizacji SZOOP i instrukcji stanowiącej załącznik do Regulaminu konkursu. Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że prawidłowa ocena legalności powołanych przepisów i postanowień przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego oraz wniosku o dofinansowanie projektu, dokonywana przez Sąd niebędący związanym granicami skargi, powinna doprowadzić do zastosowania art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a, ustawy wdrożeniowej. Wskazać zatem należy, że powołane łącznie w ramach ww. zarzutu przepisy w większości są przepisami prawa materialnego. Uwaga ta dotyczy art. 2 pkt 18, art. 31 ustawy wdrożeniowej, motywu 18 i art. 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia ogólnego. Podobny charakter mają regulacje z § 5 pkt 10 i § 7 ust. 1 Rozporządzenia, jak też do § 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu konkursu. Brak też podstaw do przypisania charakteru postanowień procesowych postanowieniom pkt 32 i 35 Działania 1.2. MŚP zawartych w SZOOP. Co jednak istotne w zarzucie zawartym w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej nie wskazano w istocie formy naruszenia ww. regulacji (błędnej wykładni lub niewłaściwego ich zastosowania). Uzasadnienie skargi kasacyjnej w ogóle nie nawiązuje (nie rozwija zarzutu) do przepisów wskazanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 31 ustawy wdrożeniowej, motywu 18 i art. 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia ogólnego czy też § 5 pkt 10 i § 7 ust. 1 Rozporządzenia. Nie wyjaśniono w ogóle na czym miało polegać naruszenie ww. przepisów w związku z kryteriami formalnymi – projekt Lp. 5 zawartym w Kryteriach wyboru projektów POPW Działanie 1.2. Internacjonalizacja MŚP (stanowiących załącznik nr 1 do Regulaminu Konkursu). Zauważyć zatem jedynie należy, że z przedłożonych do akt sprawy dokumentów dotyczących oceny wniosku o dofinansowanie projektu nie wynika, aby PARP zakwestionował spełnienie przez skarżącą ww. kryterium formalnego – projekt Lp 5. W zarzucie zawartym w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., tj. przepisu postępowania, jednakże ani w tym zarzucie, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie nawiązano do powołanego przepisu i nie wyjaśniono w czym autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tej normy procesowej. Otóż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga sprawę w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, że sąd ten może uczynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. W skardze oraz w jej uzasadnieniu brak argumentacji, która wskazywałaby na naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku ze wskazanymi w zarzucie zawartym w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej przepisami. Z kolei w zarzucie zawartym w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej opartym o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sformułowano zarzut błędnej wykładni art. 2 pkt 18 w zw. z art. 31 ustawy wdrożeniowej i pkt 32 i 35 Działania 1.2. Internacjonalizacja MŚP (schemat dwuetapowy) 1.2. SZOOP. Sąd I instancji błędnie przyjął, że projekt realizowany w ramach Etapu II Działania 1.2. przygotowanie do wdrożenia MBI miał obejmować wszystkie działania określone w MBI i wnioskodawca mógł w ramach tego projektu ubiegać się o dofinansowanie wyłącznie wszystkich działań MBI i nie mógł ubiegać się o dofinansowanie tylko niektórych z nich. Zdaniem skarżącej błędne jest też stanowisko Sądu I instancji, że działania określone w MBI mają zostać wiernie przeniesione do wniosku, gdyż pogląd ten nie uwzględnia ustawowej definicji projektu zawartej w art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej i w postanowieniach SZOOP. Wobec tak sformułowanego zarzutu należy zwrócić uwagę, że naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu następującego w jego treści, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego należy zawsze formułować w oderwaniu od ustaleń faktycznych. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej wymaga ich komplementarnej oceny w kontekście ich uzasadnienia. Przede wszystkim należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie odwoływał się do art. 31 ustawy wdrożeniowej, zatem nie można skutecznie zarzucać naruszenia tej normy prawnej. Tym bardziej, że jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w skardze kasacyjnej brak wyjaśnienia sposobu i formy naruszenia powołanego przepisu prawa przez Sąd I instancji. Sąd I instancji nie wskazał wprost na treść art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej oraz na § 2 pkt 14 Regulaminu konkursu. Jednakże treść motywów zaskarżonego wyroku dowodzi, że Sąd I instancji uznał, że projektem jest to co zostało wskazane we wniosku o dofinansowanie i poddał weryfikacji legalność oceny projektu przedstawionego we wniosku dokonanej przez PARP. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji wadliwie zinterpretował pojęcie projektu, tak jak to zarzuca skarżąca. Sąd I instancji (wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną) odwołał się przy tym do postanowień pkt 32 i 35. Działania 1.2. Internacjonalizacja MŚP (schemat elementarny) 1.2. SZOOP, aczkolwiek ich nie wskazał, poprzez stosowne oznaczenie. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Podkreślenia jednakże wymaga, iż Sąd I instancji dokonując oceny zaskarżonej informacji wyraźnie stwierdził, że projekt skarżącej nie spełniał kryterium formalnego specyficznego nr 1. Następnie dokonał weryfikacji tej oceny projektu przez PARP w kontekście powyższego kryterium przy uwzględnieniu regulacji zawartych w ustawie wdrożeniowej, przepisach rozporządzenia ogólnego, przepisów wykonawczych oraz postanowień systemu realizacji Programu Operacyjnego. W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej, to przedsięwzięcie zmierzające do osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami, z określonym początkiem i końcem realizacji, zgłoszone do objęcia współfinansowaniem UE jednego z funduszy strukturalnych albo Funduszu Spójności w ramach programu operacyjnego. Według § 2 pkt 14 Regulaminu Konkursu projekt to przedsięwzięcie, o którym mowa w art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej. Również § 5 pkt 10 Rozporządzenia odsyła przy definicji projektu do art. 2 pkt 18 ww. ustawy. Z powyższej definicji projektu wynika więc, że projekt to przedsięwzięcie przez które należy rozumieć, każde uzewnętrznione (sformalizowane) działanie podejmowane w celu realizacji celów określonych w programach operacyjnych (por. J. Jaśkiewicz w: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020. Komentarz). Z kolei z pkt 32. Działania 1.2. Internacjonalizacja MŚP dotyczącego opisu działania wynika, że celem działania jest zwiększenie aktywności gospodarczej MŚP z makroregionu Polski Wschodniej na rynkach międzynarodowych. Instrument ten jest działaniem o charakterze doradczym, bazującym na modelu popytowym, mającym wesprzeć przedsiębiorcę w diagnozie jego potencjału w zakresie internacjonalizacji, przygotowaniu przedsiębiorstwa i jego oferty pod kątem eksportu oraz aktywnego poszukiwania partnerów biznesowych w celu wprowadzania produktów na wybrane rynki zagraniczne. Natomiast według pkt 35. Działania 1.2. Internacjonalizacja MŚP dotyczącego typów projektów wynika, że wsparcie obejmować będzie kompleksowe, indywidualne, profilowane pod odbiorcę działania związane z opracowaniem i przygotowaniem do wdrażania nowego modelu biznesowego w MŚP związanego z internacjonalizacją ich działalności. W ramach działania MŚP zostały objęte dwuetapowym wsparciem: I etap usługi doradcze w zakresie opracowania nowego modelu biznesowego w MŚP związanego z internacjonalizacją oraz II etapu obejmującego przygotowanie do wdrożenia opracowanego na I etapie modelu biznesowego. Wbrew zarzutom skarżącej, Sąd I instancji zwracając uwagę na powyższe postanowienia Działania 1.2. Internacjonalizacja MŚP. 1.2. SZOOP, wprost stwierdził, że II Etap konkursu polega na przygotowaniu do wdrożenia, a nie na wdrożeniu zaplanowanych do realizacji zadań nowego modelu internacjonalizacji. Zwrócił przy tym trafnie uwagę na to, że skarżąca w momencie przygotowania projektu zarówno do I jak i II etapu, znała założenia Działania 1.2. i zakres kosztów kwalifikowanych, które oprócz Regulaminu konkursu zostały wcześniej określone we wskazanych poszczególnych postanowieniach systemu realizacji Programu Operacyjnego oraz w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Oczywiście postanowienia pkt 35 Działania 1.2. SZOOP, odnośnie II etapu konkursu, w ramach którego wsparcie zostało ukierunkowane na zapewnienie MŚP dostępu do usług doradczych oraz zakupu wartości niematerialnych i prawnych związanych z przygotowaniem do wdrożenia opracowanego na I etapie modelu biznesowego, określały przedmiotowy rodzaj usług objętych wsparciem. Nie oznacza to jednak, że treść tych postanowień poprzez użycie w nich zwrotu: "miedzy innymi" oraz określenia rodzaju tych usług uprawnia do wniosku, iż projekt zgłoszony w ramach II etapu SZOP w celu spełnienia zakwestionowanego kryterium formalnego specyficznego nr 1 nie musiał obejmować wszystkich usług i zakupów wartości niematerialnych i prawnych wskazanych w MBI. Tym samym brak podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji nie uwzględnił powyższych uregulowań przy ocenie, czy PARP słusznie uznał, że przedmiotowy projekt nie spełniał kryterium formalnego specyficznego nr 1. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z § 2 pkt 16 Regulaminu konkursu wniosek o dofinansowanie to dokument, w którym zawarte są informacje o wnioskodawcy oraz opis projektu lub przedstawione w innej formie informacje na temat projektu, na podstawie których dokonuje się oceny spełnienia przez ten projekt kryteriów wyboru projektów oraz spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów ubiegania się o dofinansowanie, o których mowa w załączniku nr 1 do regulaminu, przy czym za integralną część wniosku o dofinansowanie uznaje się wszystkie jego załączniki. Z powyższego wynika więc, że wniosek służy m.in. do oceny, czy projekt spełnia kryteria wyboru projektów. Należy zatem odróżnić projekt będący przedsięwzięciem, który zmierza do osiągnięcia założonego celu czy celów określonych w konkretnym programie operacyjnym od wniosku o dofinansowanie, który jako dokument spełniający określone wymogi regulaminu konkursowego, służy do oceny tegoż projektu. Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Natomiast z art. 41 ust. 2 pkt 7 tej ustawy wynika, że regulamin konkursu określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. Przedłożony do II etapu konkursu przedmiotowy projekt uzyskał negatywną ocenę, gdyż nie spełniał wskazanego w tej ocenie kryterium wyboru projektów. Przedmiotem oceny w kontekście uregulowań art. 37 ust. 2 i art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej był przedłożony przez skarżącą projekt, który został opisany we wniosku o dofinansowanie. Jak już wyżej wskazano projekt ten nie spełniał kryterium formalnego specyficznego nr 1: "Projekt dotyczący przygotowania do wdrożenia nowego modelu biznesowego internacjonalizacji – zatwierdzonego w ramach realizacji I etapu działania 1.2. POPW". W opisie powyższego kryterium m.in. wskazano, że projekt musi odzwierciedlać opracowaną w I etapie strategię przygotowania do wdrożenia nowego modelu biznesowego internacjonalizacji, w tym strategię wejścia na co najmniej jeden nowy rynek zagraniczny. W treści opisu ww. kryterium użyty został zwrot: "musi odzwierciedlać". Termin "musi" w j. polskim oznacza m.in.: podlegać jakiejś konieczności, nie mieć wyboru, nie móc inaczej postąpić (Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, wyd. PWN, Warszawa 1982, t. II, s. 230). Z kolei termin: "odzwierciedlać" w j. polskim oznacza m.in.: odtwarzać coś, przedstawić wiernie, uzewnętrzniać (Słownik..., op.cit., t. II, s. 485). Zatem trafnie przyjęto, w zaskarżonej informacji, co zaakceptował Sąd I instancji, że projekt przedstawiony we wniosku o dofinansowanie w celu spełnienia zakwestionowanego kryterium nr I musiał wiernie odzwierciedlać (czyli przedstawiać) plan oraz kosztorys działań prowadzących do przygotowania do wdrożenia zatwierdzonego MBI będącego produktem I etapu Działania 1.2. Natomiast przedmiotowy projekt w zakresie przedstawionego we wniosku o dofinansowanie harmonogramu rzeczowo finansowego nie był zgodny z zakresem i kosztorysem działań opisanych w MBI, który został zatwierdzony w I etapie konkursu. Nie jest przy tym sporne, że wniosek o dofinansowanie nie uwzględniał określonych w MBI wydatków związanych z udziałem w imprezach targowych (s. 148–150 MBI), wydatków z zakresu projektowania stron internetowych przeznaczonych do promocji i sprzedaży na rynkach zagranicznych (s. 154–155 MBI), wydatków przewidzianych na 2017 r. na usługi doradcze w zakresie uzyskania certyfikacji, akredytacji koncesji lub innego typu dokumentów i praw niezbędnych dla prowadzenia działalności gospodarczej, sprzedaży produktów na docelowym rynku zagranicznym i usługi doradcze w zakresie pozyskania finansowania zewnętrznego (s. 154–155 MBI). Wbrew zatem skarżącej taka wykładnia przedstawionych powyżej postanowień z opisu kryterium formalnego specyficznego nr 1 wynika także z treści odpowiednich postanowień pkt V Harmonogramu rzeczowo-finansowego dotyczącego zakresu rzeczowego zawartych w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie. Celem tego dokumentu konkursowego jest przede wszystkim dokładne pouczenie, czy też wskazanie jak należy wypełniać poszczególne rubryki wniosku o dofinansowanie, aby odzwierciedlić jak najdokładniej opis projektu czy też przedstawić wszystkie wymagane informacje, które są niezbędne do jego oceny przede wszystkim w kontekście spełnienia przez projekt kryteriów wyboru projektów. W wyżej powołanym fragmencie Instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie (s. 17) wprost wskazano, że zakres rzeczowy powinien wiernie odzwierciedlać plan oraz kosztorys działań prowadzących do przygotowania do wdrożenia zatwierdzonego MBI będącego produktem I etapu działania 1.2. Skoro wymagane jest wierne czyli dokładne, ścisłe a więc też zgodne z rzeczywistością, z wzorem, z oryginałem (porównaj znaczenie terminu "wiernie" w Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, op.cit., t. III, s. 709) przedstawienie planu i kosztorysu działań określonych w MBI, to nie można skutecznie twierdzić, że zakres działań ujętych w projekcie zgłoszonym do II etapu konkursu nie musi obejmować wszystkich zadań (działań) określonych w MBI, a jedynie, że zadania te muszą się jedynie pokrywać z zadaniami przewidzianymi w MBI. Wbrew zarzutom skarżącej to, że w treści Instrukcji dotyczącej tzw. zakresu rzeczowego wskazano też, iż wnioskodawca określa niezbędne zadania projektu, nie uprawnia do odmiennej interpretacji tychże postanowień aniżeli przyjął Sąd I instancji. Istotne bowiem jest to, że w postanowieniach tych podkreślono także, iż zadania to zamknięte zbiory kosztów (kwalifikowanych lub niekwalifikowanych), wynikających z powiązanych ze sobą działań prowadzących do osiągnięcia wspólnego celu, a zakres rzeczowy powinien przedstawiać logiczny ciąg prac, które wnioskodawca zamierza przeprowadzić w ramach realizacji projektu. Z dalszej części postanowień ww. Instrukcji dotyczącej zakresu finansowego wynika, że we wniosku należy wskazać koszty (kwalifikowane lub niekwalifikowane) jakie zostaną poniesione w ramach poszczególnych zadań określonych w tabeli "zakres rzeczowy". Ten ostatni zakres jak wyżej wskazano powinien wiernie odzwierciedlać nie tylko plan ale i koszty działań prowadzących do przygotowania do wdrożenia MBI. Uwzględniwszy przy tym powoływane już wyżej postanowienia pkt 32 i 35 Działania 1.2. SZOOP za trafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że MBI stanowi dokument strategiczny, który powinien być zrealizowany zgodnie z zakresem i kosztami w nim określonymi. Zatem działania i wydatki określone w MBI powinny być w całości przeniesione do wniosku o dofinansowanie, którego celem zgodnie z postanowieniami Działania 1.2. jest przygotowanie do wdrożenia MBI. Skoro za trafny został uznany pogląd Sądu I instancji, iż przedmiotowy projekt aby spełniać kryterium formalne specyficzne nr 1 musiał w złożonym wniosku o dofinansowanie obejmować swym zakresem rzeczowo-finansowym całość działań określonych w MBI, to chybione są zarzuty, w których podnosi się, że sporny projekt wywołuje efekt zachęty. Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej odnosząc się do oceny zakwestionowanego kryterium formalnego specyficznego nr 1 stanowisko PARP i Sądu I instancji kwestionowano głównie z tej przyczyny, iż argumentowano, że przy tej ocenie dokonano błędnej wykładni pojęcia projekt w rozumieniu art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej. Ta argumentacja nie została uznana za trafną. W skardze kasacyjnej nie kwestionowano natomiast, aby dokonana ocena w kontekście spornego kryterium formalno specyficznego naruszała inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego dotyczące zasad oceny projektu bądź też regulujące sposób konstrukcji tego kryterium. Jednocześnie w skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji, która uprawniałaby do twierdzenia, że ocena projektu w zakwestionowanym zakresie była niezgodna z powołanymi w tej skardze regulacjami prawnymi. Z przyczyn wyżej wskazanych brak było podstaw do uznania za zasadne sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o treść art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).