II GSK 489/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt III SA/Po 111/20 w sprawie ze skargi D. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 grudnia 2019 r. nr BP.501.1714.2019.0949.BD2.10832 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. A. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt III SA/Po 111/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę D. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 grudnia 2019 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. A., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów sądowych, opłaty od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa adwokackiego. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, powoływanej dalej jako: k.p.a.), art. 78 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. nie uchylił wadliwej decyzji, która została wydana w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, tj. bez przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z dziedziny mechaniki i naprawy pojazdów oraz zawnioskowanych dokumentów i świadków na okoliczność ustalenia charakteru usterek pojazdu, tj. wpływu zakresu występującej korozji na bezpieczeństwo uczestnictwa pojazdu w ruchu drogowym i wykonywania przez niego przejazdów regularnych. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie. Sposób sformułowania w rozpatrywanym przypadku skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia podstawowych zasad rozpoznawania spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócenia uwagi wymaga też, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Dodatkowego wyjaśnienia wymaga w tym miejscu, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Koniecznym jest także przypomnienie pewnych istotnych i oczywistych kwestii. Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony, co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów. W ocenie NSA nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. nie uchylił wadliwej decyzji, która została wydana w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, tj. bez przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z dziedziny mechaniki i naprawy pojazdów oraz zawnioskowanych dokumentów i świadków na okoliczność ustalenia charakteru usterek pojazdu, tj. wpływu zakresu występującej korozji na bezpieczeństwo uczestnictwa pojazdu w ruchu drogowym i wykonywania przez niego przejazdów regularnych. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 77 k.p.a., ponieważ zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu jej autor nie wskazał jednostki redakcyjnej art. 77 k.p.a., który to przepis zawiera cztery paragrafy. W uzasadnieniu omawianych zarzutów także brak jest jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, która z jednostek redakcyjnych tekstu prawnego została zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszona przez Sąd I instancji. W związku z tym podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Sytuacja taka uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu. Nie doszło też w ocenie NSA do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 78 § 1 k.p.a.), który stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Należy podkreślić, iż możliwość skorzystania z tego środka dowodowego jest pozostawiona do uznania organu prowadzącego postępowanie. Już z samej istoty funkcjonowania organów wynika, że konkretna sprawa załatwiana jest przez te organy samodzielnie, zaś ocena istotnych jej okoliczności dokonywana jest w granicach obowiązującego prawa i w ramach przyznanych organom kompetencji. Organy te powołane zostały bowiem, w ramach szeroko rozumianego systemu prawnego, do załatwiania spraw określonego rodzaju. W związku z tym w składzie tych organów funkcjonują specjaliści z określonych dziedzin, którym powierzono rozpatrywanie i rozstrzyganie problemów powstałych na tle konkretnych spraw administracyjnych. Nie można zatem automatycznie przesądzać by regułą stawało się powoływanie przez te organy biegłych w zakresie rozpatrywanych przez nie spraw (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 878/08). Nie ma także wątpliwości, iż organ administracji nie jest także związany ewentualnym wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez sam organ (por. np. wyroki NSA z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt I FSK 808/16, z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt I FSK 1241/10, z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II OSK 242/09). Z całą pewnością badanie pojazdu w zakresie wykrytych nieprawidłowości tzn. nadmiernej korozji podłużnic i poprzeczek kratownicy pojazdu wpływającej na sztywność konstrukcji i wytrzymałość poszczególnych części, w tym takich, do których przymocowane były elementy zawieszenia pojazdu oraz zauważenie, że dwie poprzeczki były pęknięte na skutek nadmiernej korozji nie wymagało zaawansowanej wiedzy specjalistycznej z zakresu dziedziny mechaniki i naprawy pojazdów, a zatem ocena w tej kwestii nie przekraczała możliwości inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego jako osób dysponujących wiedzą specjalistyczną z zakresu nadzoru nad transportem drogowym, co powoduje, że nie było konieczności powoływania biegłego. W związku z powyższym na gruncie niniejszej sprawy inspektorom ITD nie można zarzucić braku wiedzy i kwalifikacji niezbędnych do rzetelnego rozpoznania sprawy. Za odmienną oceną nie przemawia również przedłożone przez stronę zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu z dnia 29 listopada 2018 r., ponieważ badanie to było dokonywane kilka miesięcy przed kontrolą, a zatem doświadczenie życiowe wskazuje, że stan techniczny pojazdu mógł w tym czasie ulec pogorszeniu (np. wykryte przez ITD pęknięcia poprzeczek na skutek nadmiernej korozji mogły nie być widoczne podczas badania technicznego). Rację ma także organ, że nie wymaga wiedzy specjalnej stwierdzenie, że taki stan poprzeczek kratownicy pojazdu, do których przymocowane były elementy zawieszenia pojazdu świadczył o jego nadmiernym wyeksploatowaniu, mającym wpływ na bezpieczeństwo uczestnictwa pojazdu w ruchu drogowym. W takiej sytuacji nie było potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, albowiem prowadziłoby to wyłącznie do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania. Należy podkreślić, że uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Odnosząc się zatem do wskazanych wyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, która w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślała, że WSA bardzo lakonicznie opisał w swym uzasadnieniu kwestię posiadania przez kontrolujących specjalistycznej wiedzy z zakresu kontroli stanu technicznego pojazdów. Zważywszy na brak zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje tego typu uwaga kasatora. Jeżeli strona skarżąca była zdania, że istotne w sprawie kwestie nie zostały prawidłowo wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, należało w tym zakresie sformułować stosowny zarzut w skardze kasacyjnej. Tym samym brak zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uniemożliwił sądowi kasacyjnemu, stosownie do treści art. 183 tej ustawy, merytoryczną jego ocenę. W takiej sytuacji według Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności, a w konsekwencji, że nie spełnia funkcji perswazyjnej oraz funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny działając na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu z tytułu udziału w rozprawie przed NSA (pkt 2 sentencji).