II GSK 639/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Ewa Babik po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. R. - P. "P." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1737/07 w sprawie ze skargi M. R. - P.H. "P." na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oraz przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od M. R. - P.H. "P." na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1737/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej: GDDKiA) z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał za miarodajny następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. GDDKiA Oddział w O. na podstawie art. 36 i art. 40 ust 12 pkt 1 i ust. 13 i 15 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) nakazał przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi krajowej nr 46 w N., poprzez usunięcie 6 sztuk umieszczonych tam reklam. Nałożył również karę pieniężną w wysokości 3 402,00 zł za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie na nim reklam bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 11 kwietnia 2007 r. do dnia 22 maja 2007 r. - łącznie 42 dni. Orzekając na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GDDKiA decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. Organ podniósł, że skarżąca nie posiadała odpowiedniego zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym, dlatego kara został słusznie nałożona. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach, pas drogowy obejmuje płaszczyznę gruntu tego pasa wraz z przestrzenią nad tym pasem. Zawieszenie więc reklam na słupach energetycznych znajdujących się na tym pasie, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, jest umieszczeniem reklam w pasie drogowym. Nie ma znaczenia techniczna metoda umieszczenia reklamy, decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pasem drogowym w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników danej drogi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca podniosła, że nie zostało ustalone w decyzjach, że słupy na których zostały umieszczone reklamy znajdowały się w obrębie pasa drogowego. W ocenie skarżącej nawet jeżeli były one na terenie pasa, to należałoby konsekwencje wyciągnąć wobec właściciela słupów energetycznych. Zdaniem skarżącej organy nie wykazały również, że sporne reklamy zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że reklamy umieszczone przez skarżącą znajdowały się w pasie drogowym, o czym świadczy sporządzony protokół z oględzin oraz dokumentacja fotograficzna. Dla potrzeb umieszczenia reklam zostały wykorzystane słupy energetyczne, stanowiące konstrukcję nośną dla zamocowania reklam. Organ zdaniem Sądu, słusznie nie ustosunkował się do umowy zawartej przez skarżącą z właścicielem słupów energetycznych, gdyż umowa ta nie miała znaczenia dla wyniku rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem i utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenie zarządcy drogi. Zakres zezwolenia objęty w ust 2 pkt 3 stanowi, iż zezwolenie o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach dotyczy umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawidłowo zastosował podstawę materialnoprawną odpowiedzialności skarżącej, gdyż zamontowane na słupach energetycznych reklamy zajmowały przestrzeń pasa drogowego. M. R. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku i wniosła o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj art. 104 § 2 i art. 107 k.p.a. poprzez wydanie przez GDDKiA decyzji, która rozstrzygała sprawę w części, tj. bez uwzględnienia w jej treści zarzutu dotyczącego obowiązku przywrócenia przez skarżącą stanu poprzedniego pasa drogi krajowej nr 46 pomimo zaskarżenia decyzji wydanej przez organ I instancji w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podała, że organ II instancji pominął rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczące nałożenia na stronę obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego. Organ rozpoznając sprawę w II instancji całkowicie pominął podstawę prawną - art. 36 ustawy o drogach - powołaną w decyzji I instancyjnej. W ocenie skarżącej uchybienie to oznacza, że rozpoznając po raz drugi sprawę organ nie rozstrzygnął sprawy w całości, co pozbawiło ją prawa do skontrolowania przez organ II instancji zasadności i legalności decyzji nakładającej obowiązek. Sąd I instancji również nie rozpoznał sprawy w tym zakresie. Skarżąca wskazała, że w takim stanie faktycznym powstała nieusuwalna wątpliwość co do zachowania się strony. Powstała sytuacja w której nałożony na stronę obowiązek staje się skuteczny, mimo że jego nałożenie nie stało się przedmiotem kontroli organu II instancji. W ocenie skarżącej ma to wpływ na wynik sprawy, gdyż nie doszło do jej kompleksowego wyjaśnienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną GDDKiA wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniosła, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skarga kasacyjna nie spełnia wymogów określonych w art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu niezawarcia w podstawie prawnej zarzutu art. 36 ustawy o drogach, organ wskazał, że decyzja organu II instancji utrzymywała w mocy decyzję I instancji w całości. Jeżeli jednak nawet przyjąć, że organ II instancji orzekł o utrzymaniu w mocy jedynie części rozstrzygnięcia objętego decyzją organu I instancji, pozostawiając bez rozpoznania rozstrzygnięcie z pkt I decyzji dotyczące nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, to te okoliczności nie dawały podstaw do uchylenia decyzji. Sytuacja taka mogłaby dać prawo skarżącej do złożenia skargi na bezczynność organu lub wystąpić w trybie art. 11 § 1 k.p.a. o uzupełnienie co do jej rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia wiążącym się z wieloma wymaganiami, których ścisłe przestrzeganie jest czynnikiem warunkującym skuteczne kwestionowanie wyroku sądu administracyjnego I instancji. Z tego względu skarga kasacyjna może być sporządzona tylko przez osoby będące profesjonalistami w zakresie stosowania prawa (art. 175 p.p.s.a.), które to osoby z racji posiadanych umiejętności zawodowych są w stanie sprostać stawianym przez ustawę wymaganiom. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, a sformalizowanie to związane jest ściśle z charakterem tego środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądu I instancji, a nie przeciwko rozstrzygnięciu organu administracyjnego. Kasacja nie ma za zadanie doprowadzić do ponownej kontroli aktu administracyjnego w jego całokształcie, lecz do weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości wyroku sądowego I instancji i to tylko w zakresie ściśle wytyczonym przez kasatora, a określonym podstawami kasacyjnymi (art. 174 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a.). W tym stanie prawnym prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest warunkiem uwzględnienia skargi kasacyjnej, bowiem NSA jest związany granicami skargi kasacyjnej i kontroluje wyrok sądu I instancji tylko pod kątem zasadności wskazanych przez stronę podstaw kasacyjnych, z wyjątkiem nieważności postępowania, którą zgodnie z art. 183 p.p.s.a. bierze pod uwagę z urzędu, a która w sprawie niniejszej nie zachodzi. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom formalnym, jakie ogólnie zostały sformułowane w art. 46 § 1 p.p.s.a. dla pism w postępowaniu sądowym, a ponadto oznaczać zaskarżone orzeczenie (sądowe) ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wymaganie dotyczące przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie oznacza obowiązek wskazania przez kasatora konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które zostały naruszone przez sąd I instancji. Za niewystarczające należy uznać ogólnikowe zarzuty naruszenia przepisów prawa skierowane przeciwko rozstrzygnięciu organu administracji, zamiast przeciwko zaskarżonemu orzeczeniu sądu I instancji. Wymaganie dokładnego wskazania w podstawie kasacyjnej przepisu, który został naruszony w zaskarżonym orzeczeniu wiąże się ściśle ze wskazaną wyżej zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oznacza, iż wskazane przez kasatora podstawy determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką Sąd ten powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego (z wyjątkiem nieważności postępowania, którą jak wskazano wyżej, NSA bierze pod uwagę z urzędu) i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji wskazanych przez kasatora podstaw kasacyjnych i uzasadniających je zarzutów. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia prawa materialnego, to nieprawidłowe odczytanie znaczenia normy prawnej wynikającej z określonego przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, to błąd w zakresie subsumpcji, a więc zastosowanie (lub niezastosowanie) normy prawnej wynikającej z danego przepisu w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Tylko, gdy stan faktyczny w sprawie jest wyczerpująco i prawidłowo ustalony (i strony go nie kwestionują), możliwe jest stwierdzenie tej formy naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2006 r., sygn. akt I FSK 728/05; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 507/05 i wiele innych). Co do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że konstruowanie w ramach tej podstawy zarzutów o charakterze procesowym wymaga nawiązania do uchybienia przepisom ustawy p.p.s.a. Nie jest wystarczające samo odwoływanie się do naruszenia w sprawie przepisów procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, bowiem sąd administracyjny, przeciwko którego orzeczeniu skierowana jest skarga kasacyjna, bezpośrednio nie stosuje norm regulujących postępowanie administracyjne. Zatem oparcie skargi kasacyjnej na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powoduje konieczność wskazania naruszenia przepisów postępowania związanych z wypełnieniem swojej roli przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 73/04; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 166/05, wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 61/05; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 104/05, OSP 2007/1/7 z glosą aprobującą A. Kubiak-Kozłowskiej i wiele innych). Przypomnienie zasad, jakie winny być stosowane przy formułowaniu skargi kasacyjnej było konieczne, bowiem skarga kasacyjna przedstawiona Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszej sprawie wymogów tych nie spełnia, a to powoduje, że wniesiony środek zaskarżenia nie może być skuteczny. Odnosząc przedstawione wyżej generalne zasady do rozpoznawanej skargi kasacyjnej, należy wskazać, że strona skarżąca w ogóle nie sformułowała żadnych podstaw kasacyjnych, o jakich mowa w art. 174 p.p.s.a., ani też nie sprecyzowała żadnych zarzutów, które mogłyby stanowić uzasadnienie dla określonych podstaw kasacyjnych, jak również nie wskazała, jakie przepisy i w jaki sposób naruszył Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut "naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 104 § 2 i art. 107 k.p.a....", strona skarżąca wskazała jedynie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia mógłby (ewentualnie) dopuścić się organ, ale nie sąd administracyjny, który proceduje w oparciu o przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże w skardze kasacyjnej (ani w tzw. petitum, ani w jej uzasadnieniu) nie wskazano (żadnego) konkretnego przepisu tej ustawy (p.p.s.a.) naruszonego przez Sąd I instancji, nie zamieszczono też żadnego uzasadnienia odnoszącego się do jakichkolwiek "przepisów postępowania" (choćby nawet tych, które dotyczą wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 104 § 2 i art. 107 k.p.a...) i wreszcie nie wykazano aby, naruszenie owych (nieokreślonych w skardze) przepisów mogło mieć jakikolwiek wpływ (a tym bardziej "istotny" - jak tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) na wynik sprawy. W związku z tym należy stwierdzić, że w ten sposób, tj. niewątpliwie wadliwie, skonstruowany zarzut naruszenia "przepisów postępowania", całkowicie wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ w ogóle nie dotyczy on skierowanego wobec Sądu I instancji zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, albowiem w całości koncentruje się wyłącznie na zarzucie naruszenia przez organ wydający decyzję przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym nawet ten zarzut (dotyczący naruszenia przepisów k.p.a.) nie został w skardze kasacyjnej stosownie (w ogóle) uzasadniony. Dlatego też jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa - nawiązując do głównej tezy (zarzutu?) skargi kasacyjnej, jakoby wydana przez GDDKiA decyzja rozstrzygała sprawę "w części..." (tj. bez uwzględnienia w jej treści zarzutu dotyczącego obowiązku przywrócenia przez skarżącą stanu poprzedniego pasa drogi krajowej nr 46 pomimo zaskarżenia decyzji wydanej przez organ I instancji w całości) - że z zaskarżonej decyzji GDDKiA z dnia [...] lipca 2007 r. w sposób całkowicie jednoznaczny wynika, że na podstawie tej decyzji została utrzymana w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2007 r. w całości. Stąd co najmniej niezrozumiałe są dalsze zamieszczone w skardze kasacyjnej uwagi (zarzuty?), jakoby w takim stanie faktycznym powstała nieusuwalna wątpliwość co do zachowania się strony. W tej sytuacji, wobec nieokreślenia w skardze kasacyjnej wiążących Naczelny Sąd Administracyjny podstaw i zarzutów kasacyjnych, skarga kasacyjna, jako niemająca usprawiedliwionych podstaw, ulega oddaleniu. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.