II GW 77/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty [...] z dnia 5 lipca 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu postanawia: wskazać Starostę [...] jako organ właściwy do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu. Wnioskiem z 21 lipca 2021 r. Starosta [...] zwrócił się z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Prezydentem Miasta [...] przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania zawiadomienia złożonego przez A. D., zamieszkałą w [...], o zbyciu pojazdu marki Suzuki Vitara o numerze rejestracyjnym [...]. Starosta [...] wskazał, że Prezydent Miasta [...] pismem z 2 lipca 2021 r. przesłał mu zawiadomienie A. D. jako organowi właściwemu do załatwienia sprawy. W dniu 14 lipca 2021 r. Starosta [...] zwrócił sprawę do Urzędu Miasta [...]. W ocenie Starosty właściwość miejscową organu w sprawie zawiadomienia o zbyciu pojazdu ustala się zgodnie art. 21 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), a więc według miejsca zamieszkania wnioskodawcy w kraju. W dniu 15 lipca 2021 r. Prezydent Miasta [...] ponownie przekazał zawiadomienie A. D. Staroście [...], wskazując, że w przypadku zawiadomienia o zbyciu pojazdu reguły właściwości miejscowej określają przepisy art. 73 ust. 1-5 i art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450, dalej: "p.r.d."). W odpowiedzi na wniosek Starosty [...] Prezydent Miasta [...] przychylił się do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i wniósł o wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu. Jego zdaniem, zawiadomienie takie powinno być rozpoznane przez ten organ, który dokonał rejestracji pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z poźn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Według art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. O istnieniu sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego można mówić wtedy, gdy dwa lub więcej organów podejmie działania zmierzające do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej (spór pozytywny), względnie gdy żaden z organów nie uważa się za właściwy do rozstrzygnięcia sprawy (spór negatywny). Jest to wynikiem jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez organy administracji publicznej własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a także sprawy, która w toku postępowania przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze innego niż decyzja aktu administracyjna, bądź też w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz przepisów szczególnych, o których mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 79/05, ONSAiWSA 2006/3/75). Konsekwencją tego jest to, że przedmiot sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. Istnienie funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 6 października 2020 r., sygn. akt II GW 29/20, K. Defecińska - Tomczak, glosa do postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 60/05, OSP 2007, z. 7 - 8, s. 488 i n.). Spór w rozpoznawanej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] i Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu zarejestrowanego przez Starostę [...], Zawiadomienie złożone zostało przez byłą właścicielkę pojazdu, mającą miejsce zamieszkania w [...]. Wymienione wyżej organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. W rozpoznawanej sprawie należało zatem ustalić, czy przyjęcie zawiadomienia o zbyciu pojazdu przez starostę (w tej sprawie przez Prezydenta Miasta na prawach powiatu) w ogóle jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przyjęcie zawiadomienia nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Jedynie ustalenie, że to przyjęcie zawiadomienia mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., daje podstawę do rozstrzygnięcia sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Obowiązek ten jest zagrożony administracyjną karą pieniężną (art. 140mb pkt 2 p.r.d.). Skoro niewykonanie obowiązku albo data jego wykonania może mieć znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej, to uznać należy, że przyjęcie zawiadomienia o wypełnieniu tego obowiązku przez starostę należy zakwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność starosty jest bowiem następstwem wykonania obowiązku przez podmiot administrowany, którego nieterminowe wykonanie jest zagrożonego sankcją administracyjną. Z tego względu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko przyjęte w orzecznictwie, że zawiadomienie przez właściciela pojazdu starosty o zbyciu pojazdu, jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Konsekwencją przyjęcia, że przedmiotem sporu nie jest sprawa w rozumieniu art. 1 k.p.a., lecz czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest to, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające właściwość miejscową organu (art. 21) nie mają zastosowania, a mogą być jedynie wskazówką interpretacyjną w procesie wykładni. Kwestia organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu była przedmiotem rozważań w wielu postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie ukształtowało się stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszy wniosek podziela, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu (np. postanowienia NSA: z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OW 71/20, I OW 97/20, z 27 maja 2021 r., sygn. akt II GW 19/21, z 14 lipca 2021 r. sygn. akt II GW 31/21, z 27 lipca 2021 r., sygn. akt II GW 44/21, z 28 września 2021 r., sygn. akt II GW 67/21, II GW 69/21, z 30 września 2021 r, sygn. akt II GW 71/21 – orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Określony w przytoczonym wyżej art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. obowiązek właściciela zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu jednoznacznie dotyczy bowiem pojazdów zarejestrowanych. Z kolei przepisy dotyczące czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust. 1) czy wyrejestrowania pojazdu (art. 79) wskazują wprost, że organem właściwym w tych sprawach jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Uzasadnia to przyjęcie, że kwestie o charakterze "rejestrowym" dotyczące pojazdu zarejestrowanego należą do właściwości organu miejsca ostatniej rejestracji. Za takim określeniem właściwości miejscowej organu przemawia cel wskazanych regulacji i względy praktyczne. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2130), dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Skoro według powołanego przepisu organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki pojazdu zarejestrowanego, to logiczne jest, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o zbyciu pojazdu także należy składać do tego organu. Dokonując oceny właściwości organu do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu, należy zatem zauważyć, że czynność ta związana jest z koniecznością zapewnienia aktualności danych związanych m.in. z właścicielem pojazdu, wpływając na pewność obrotu pojazdami oraz przyczyniając się do możliwości zidentyfikowania osoby, na której z tytułu własności pojazdu ciąży szereg obowiązków nałożonych przepisami prawa. Ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach, zawiadomienie o zbyciu pojazdów powinno być dokonane wobec tego organu, przed którym zostały one zarejestrowane. W konsekwencji należy zatem uznać, że w rozpoznawanej sprawie organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu złożonemu zawiadomieniu o zbyciu pojazdu jest Starosta [...]i. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.