II GZ 210/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Zofia Przegalińska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia W. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 46/12 w zakresie oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne postanawia: oddalić zażalenie. Wnioskiem z dnia 27 października 2011 r. skarżący W. F. zwrócił się o wstrzymanie wykonania decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r., w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu złożonego wniosku skarżący podniósł, iż wyegzekwowanie należności w pełnej wysokości od skarżącego skutkować będzie doprowadzeniem do upadłości jego działalności gospodarczej, a co za tym idzie zagrożeniem bytu jego rodziny. Zatem w ocenie wnioskodawcy, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stanowić będzie ochronę przed narażeniem na szkodę majątkową i trudne do odwrócenia niekorzystne skutki w sferze majątkowej i rodzinnej. We wniosku podniesiono, że zadłużenie względem organu rentowego wynosi obecnie ok. 330.000 zł, a upadek prowadzonego przedsiębiorstwa spowoduje, iż organ otrzyma tylko część należności, zaś skarżący nie będzie w stanie uzyskać dochodu, z którego mógłby dokonać spłaty jakiejkolwiek kwoty swojego zadłużenia. Wiąże się z tym również utrata kontrahentów i uniemożliwienie kontynuowania swej działalności na rynku. Strona podkreśliła również, iż w prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej zatrudnia wielu pracowników, składki w latach 2010 i 2011 były dokonywane na bieżąco, zaś przedsiębiorstwo utrzymuje się dzięki zawarciu nowych zobowiązań. Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 367/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że przepisy dotyczące ochrony tymczasowej dotyczą jedynie tych aktów z zakresu administracji publicznej i czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktów administracyjnych dotyczy zatem jedynie aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania. Aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki oraz na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Sąd I instancji stwierdził, że do wykonania nie kwalifikują się wszelkie odmowne akty administracyjne. Wstrzymanie wykonania dotyczy bowiem sytuacji, gdy zaskarżony akt lub czynność wywołuje skutki materialnoprawne, nie można zaś mówić o wykonaniu decyzji odmownej, ponieważ nie ma ona przedmiotu wykonania, który mógłby podlegać wykonaniu. W rozpoznawanej sprawie żądaniem wstrzymania wykonania objęto decyzję, na mocy której utrzymano w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia należności z tytułu odsetek od należnych składek w łącznej kwocie 154.553,00 zł, które nie nakłada na zobowiązanego żadnych nowych obowiązków oraz nie zmienia wysokości powstałego wcześniej zobowiązania. W niniejszej sprawie nie może być zatem mowy o wstrzymaniu zaskarżonego aktu, gdyż brak mu cechy wykonalności, co przesądza o niemożliwości pozytywnego rozpoznania złożonego wniosku. Na powyższe postanowienie W. F. złożył zażalenie zaskarżając je w całości oraz zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy i prowadzące do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, tj. art. 61 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez błędną interpretację tego przepisu i niezasadną odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem w niniejszej sprawie strona skarżąca nie tylko uprawdopodobniła, ale również wykazała, że wstrzymanie w tym przypadku jest dopuszczalne. Zaskarżona decyzja rodzi po stronie skarżącego obowiązek wykonania nałożonych na niego obowiązków, a postępowanie niniejsze dotyczy umorzenia tych obowiązków. Zdaniem wnioskodawcy wykazano również, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono także załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, który w postępowaniu egzekucyjnym jest poszkodowany na skutek dokonywania dalszych czynności egzekucyjnych, zagrażających upadłością przedsiębiorcy. Postanowieniem z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II GZ 96/12, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja odmawiająca umorzenia odsetek od składek wywołuje skutki materialnoprawne, gdyż jej konsekwencją jest ciągłość obowiązku uiszczenia tych należności. Sąd kasacyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji powinien ocenić czy w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji istnieje możliwość wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a także czy skarżący spełnił obowiązki nakładane na stronę w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. po ponownym rozpoznaniu sprawy w dniu 16 kwietnia 2012 r. wydał postanowienie o sygn. akt I SA/ Gl 46/12, którym oddalono złożony wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że okoliczności powołane w uzasadnieniu wniosku nie zostały poparte żadnymi danymi, które byłyby aktualne na czas wystąpienia z żądaniem i ukazywałyby rzeczywistą zdolność płatniczą strony. Przedstawioną przez stronę argumentację Sąd uznał za niewystarczającą do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki wstrzymania wykonania decyzji. Na powyższe postanowienie W. F. wniósł zażalenie, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy i prowadzące do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, a to: - art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. poprzez błędną interpretację tego przepisu i niezasadną odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż w niniejszej sprawie strona skarżąca nie tylko uprawdopodobniła, ale również wykazała, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wobec czego brak jest jakichkolwiek przesłanek do odmowy zastosowania tymczasowej ochrony. W rozpoznawanej sprawie zagrożenie bankructwem, likwidacją działalności gospodarczej skarżącego oraz zadłużenia wśród kontrahentów oraz banków jest nie tyle prawdopodobna, lecz pewna w przypadku uruchomienia postępowania egzekucyjnego (licytacja maszyn i urządzeń, postawienie kredytu hipotecznego w stan natychmiastowej wymagalności, zajęcie rachunków bankowych i wierzytelności). Ponadto strona wnosząca zażalenie zarzuciła: - niezastosowanie się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 marca 2012 r. w sprawie sygn. akt II GZ 96/12; - załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, który każdego dnia na kanwie postępowania egzekucyjnego jest najbardziej poszkodowanym dokonywaniem dalszych czynności egzekucyjnych zagrażających upadłością przedsiębiorcy. Strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że Sąd I instancji nie dokonał wezwania skarżącego do dostarczenia dokumentów, materiałów, dowodów w celu wykazania spełnienia przesłanek do złożenia przedmiotowego wniosku. Tymczasem zarzucono stronie, że okoliczności podane w uzasadnieniu wniosku nie zostały poparte żadnymi danymi, które byłyby aktualne na czas wystąpienia z żądaniem i ukazywałyby w szczególności rzeczywistą zdolność płatniczą strony. Ponadto w ocenie skarżącego, Sąd I instancji dokonał bardzo lakonicznej oceny jego sytuacji i badania ewentualnych skutków w sferze materialnoprawnej, których de facto nie byłoby nigdy możliwości w ogóle odwrócić z powodu likwidacji i upadłości wskutek wykonania zaskarżonej decyzji. Do zażalenia skarżący załączył kserokopię umowy kredytu sporządzonej pomiędzy W. F. a H. B. H. S.A. oraz odpis zwykły księgi wieczystej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd jest uprawniony do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy – w tej kwestii stanowisko orzecznictwa i doktryny jest zgodne i niezmienne (por. postanowienie NSA z dni 27 lutego 2012 r., sygn. akt II FZ 140/12, postanowienie NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OZ 692/11, postanowienie NSA z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1116/10, postanowienie NSA z dnia 6 listopada II OZ 975/09, postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GZ 132/12; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz., Zakamycze 2005, s. 168, Tarno J.P., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis 2010, s. 207). Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne. Przenosząc te uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący, pomimo ciążącego na nim obowiązku, na etapie wydawania postanowienia przez Sąd I instancji nie wykazał zaistnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Okoliczności wskazane we wniosku i przedstawione do oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie prowadzą do konsekwencji, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., nie podano bowiem żadnych faktów, które mogłyby uprawdopodobnić zaistnienie przesłanek potrzebnych do wstrzymania wykonania decyzji, a więc trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody. Rodzaj obowiązku, tj. zapłata za zobowiązania powstałe z tytułu należności za składki na ubezpieczenia społeczne nie wywołuje stanu nieodwracalnego, skoro chodzi o świadczenie pieniężne, którego spełnienie z natury rzeczy jest odwracalne. W przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi, istnieje możliwość zwrotu uiszczonej kwoty. Wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został w żaden sposób uprawdopodobniony ani poprzez przedstawienie jego sytuacji finansowej, ani poprzez przedłożenie jakichkolwiek dokumentów wspierających wyrażone we wniosku ogólne stwierdzenie, że wykonanie decyzji spowoduje doprowadzenie działalności gospodarczej do upadłości, a w konsekwencji zagrożenie bytu rodziny skarżącego. Powyższej oceny nie zmienia także argument ewentualnego pogorszenia sytuacji finansowej skarżącej i jej rodziny w sytuacji, gdy nie jest znana Sądowi jej aktualna sytuacja materialna i nie może on w celu dokonania weryfikacji złożonego wniosku i pełnej jego analizy posłużyć się jakimkolwiek materiałem dowodowym. Lakoniczność wniosku i jego gołosłowność zostały należycie ocenione przez Sąd I instancji jako nieuzasadniające w stopniu wystarczającym wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Dopiero w zażaleniu skarżący rozbudował swoją argumentację oraz załączył pewien materiał dowodowy, jednakże nastąpiło to dopiero na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Podkreślić należy, iż strona ograniczyła się jedynie do twierdzenia, że wnioskuje o ochronę tymczasową ze względu na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i zarazem spowodowania negatywnych skutków dla niego i jego rodziny w postaci pozbawienia środków utrzymania oraz likwidacji prowadzonej działalności gospodarczej. Zostały zatem wprost z przepisu przytoczone przesłanki, bez konkretnego uzasadnienia zawierającego odniesienie się do okoliczności przedstawiających sytuację, w jakiej mógłby się znaleźć skarżący po wykonaniu decyzji. Tymczasem, powołując we wniosku określone okoliczności, skarżący powinien chociażby uprawdopodobnić ich wystąpienie, wykraczając w ten sposób poza gołosłowne i ogólnikowe twierdzenia. Sąd podejmując rozstrzygnięcie musi bowiem opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko, co do zaistnienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Brak uprawdopodobnienia wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., uniemożliwia sądowi jego ocenę oraz uwzględnienie niniejszego zażalenia. Nie można bowiem przyjąć, że w sytuacji, gdy wnioskodawca nie przedstawia konkretnych argumentów wskazujących na zaistnienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, obowiązkiem sądu jest poszukiwanie tych nowych okoliczności (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II GZ 248/12) . W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zażalenie W. F. nie mogło odnieść skutku, bowiem skarżący nie wykazał argumentacji świadczącej o naruszeniu prawa przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu. Argumenty skarżącego należy uznać za spóźnione względem prowadzonego etapu postępowania, tj. postępowania odwoławczego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego w zakresie uzasadnienia, w sytuacji gdy strona w zażaleniu przedstawia nowe argumenty (okoliczności), które nieznane były Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ugruntowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym nie można podnosić w zażaleniu argumentów, które miałyby wspierać bezpośrednio wniosek oddalony w pierwszej instancji postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż kontrola rozstrzygnięcia, na które wniesiono zażalenie, nie polega na ponownym rozpatrzeniu wniosku, lecz na sprawdzeniu, czy zasadnie – zgodnie z prawem i wymogami racjonalności oraz doświadczenia życiowego – oceniono, że wniosek o takiej a nie innej treści nie może być spełniony. Możliwość podnoszenia dodatkowych argumentów za wnioskiem w postępowaniu odwoławczym oznaczałaby zaprzeczenie funkcji kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który byłby podmiotem ponownie oceniającym sam wniosek, a nie sposób jego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji. Tym samym przekreślono by sens instytucji środka odwoławczego, co byłoby tożsame z naruszeniem przepisów p.p.s.a. konstytuujących ów środek (por. postanowienia NSA z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II FZ 183/10, z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II FZ 464/10 oraz z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 62/12). Na marginesie zauważyć należy, iż każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Walor ochronny ma również prawna możliwość zmiany lub uchylenia przez sąd w każdym czasie, z urzędu lub na żądanie strony skarżącej, własnego postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania aktu, w sytuacji wykazania zmiany okoliczności, które warunkowały jego podjęcie (art. 61 § 4 p.p.s.a.). Zmiana okoliczności musi zostać również uprawdopodobniona przez stronę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.