II GZ 421/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia "W." Sp. z o.o. w D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 33/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "W." Sp. z o.o. w D. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2023 r. nr HP.906.38.202.AK1 w przedmiocie nakazu zapewnienia pomieszczeń higieniczno-sanitarnych dla pracowników postanawia: oddalić zażalenie. I. W. sp. z o.o. w D. (dalej: skarżąca) pismem z 28 grudnia 2023 r. wniosła skargę na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (dalej: organ) z 1 grudnia 2023r. w przedmiocie nakazu zapewnienia pomieszczeń higieniczno-sanitarnych dla pracowników w budynku oczyszczalni ścieków. Zaskarżona decyzja utrzymywała w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dzierżoniowie z 11 września 2023 r., nr 691/23. W piśmie z 4 lipca 2024 r. skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji. Wskazała, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zwróciła uwagę na wysokie koszty związane z wykonaniem nakazu, szacowane na ponad 1 mln zł netto, oraz na bardzo długi czas realizacji inwestycji – szacunkowo 3-4 lata ze względu na poprzedzającą sam etap wykonawczy konieczność uzyskania wymaganych prawem zgód i opracowania dokumentacji projektowej. Ponadto akcentowała, że nie jest typową spółką prawa handlowego, ale podmiotem, który ma realizować zadania o szczególnym charakterze dla ogółu ludności, tj. zadania z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków – a koszt każdej inwestycji zostanie uwzględniony w taryfie za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, co finalnie doprowadzi do obciążenia tym kosztem mieszkańców. Zdaniem skarżącej, realizacja decyzji organu doprowadziłaby do poniesienia niepotrzebnych kosztów, co stoi w sprzeczności z zasadą gospodarności. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 24 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 33/24, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z dnia 1 grudnia 2023 r. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji odwołując się do treści art. 61 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) wyjaśnił, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji może być zastosowana jedynie w razie wystąpienia enumeratywnie wymienionych okoliczności w postaci wynikających z wykonania decyzji trudnych do odwrócenia skutków lub znacznej szkody. Sąd analizując wniosek skarżącej uznał, że skarżąca nie uzasadniła, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje skutki określone w powołanym przepisie. Sąd przywołał argumenty podane przez skarżącą na poparcie wniosku o wstrzymanie wykonania zakwestionowanego aktu i stwierdził, że takie uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie wykazuje, że w wyniku wykonania decyzji skarżąca poniesie kwalifikowaną "znaczną" szkodę lub ostatecznie nie będzie możliwe odwrócenie jej skutków. Zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała w szczególności, że nie dysponuje wystarczającymi środkami na poniesienie zobowiązania wynikającego z wykonania decyzji. Przeciwnie, sama zauważyła, że środki na realizację inwestycji jest w stanie pozyskać poprzez obciążenie mieszkańców – użytkowników infrastruktury. III. Skarżąca złożyła zażalenie na ww. postanowienie Sądu pierwszej instancji zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że wykonanie zaskarżonej decyzji z 1 grudnia 2023 r. nie spowoduje skutków, o którym mowa w tym przepisie, tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze sprawozdania finansowego skarżącej za 2023 r. na okoliczność straty poniesionej w 2023 r. IV. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Zgodnie z 61 § 3 p.p.s.a. sąd, przed którym toczy się postępowanie, jest uprawniony do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia kolejnego wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, są to: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody, NSA wskazywał, że chodzi o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10, niepubl.). Obowiązek wykazania, czy w danej sprawie zachodzą przewidziane ustawą przesłanki, spoczywa na wnioskodawcy, gdyż jest jedyną osobą posiadającą wymaganą wiedzę. To wnioskodawca powinien uprawdopodobnić, że złożony wniosek zasługuje na uwzględnienie, strona ma zatem obowiązek wykazania okoliczności uzasadniających przyznanie tymczasowej ochrony sądowej (por. np. postanowienia NSA z: 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07; 10 maja 2011 r., sygn. akt II FZ 106/11; 9 września 2011 r., sygn. akt II FSK 1501/11; 28 września 2011 r., sygn. akt I FZ 219/11). Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji oceniając wniosek skarżącej w świetle przywołanych przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., prawidłowo uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem braki wniosku, tak w zakresie zawartej w nim argumentacji, jak i dowodów przedłożonych na jej poparcie, nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do strony instytucji ochrony tymczasowej. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu dotyczy oceny realizacji wymogów w zakresie higieny pracy i narażenia zawodowego pracowników w zakładzie, w którym podczas kontroli stwierdzono brak wydzielonych zgodnie z przepisami prawa pomieszczeń higieniczno-sanitarnych dla pracowników oczyszczalni ścieków. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że z argumentacji skarżącej nie można było w sposób bezpośredni wywnioskować, że wykonanie zaskarżonej decyzji zagrozi istnieniu, dalszej działalności lub płynności finansowej spółki, nawet przy założeniu, iż skarżąca prawidłowo oszacowała koszt budowy nakazanej przez organ infrastruktury higieniczno-sanitarnej. Powyższej oceny nie zmienia treść zarzutów podniesionych w zażaleniu i ich uzasadnienie. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich konkretyzacja w przedstawionym przez stronę materiale dowodowym (tak B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019; komentarz do art. 61; także m.in. postanowienie NSA z 21 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 734/20 i wskazane tam orzeczenia). W orzecznictwie podkreśla się, że w interesie strony leży takie sformułowanie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, by powołane w nim okoliczności wskazywały na ziszczenie się w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie – sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość jej zweryfikowania, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (np. postanowienie NSA z 22 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 1303/20). Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności w stosunku do wnioskodawcy jest zasadne. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń oraz dokumentacji, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego orzeczenia faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (T. Lewandowski, Glosa do postanowienia NSA z 7 stycznia 2014r., sygn. akt II FZ 1350/13, LEX nr 1410667; także np. postanowienie NSA z 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 781/20). Skarżąca nie przedstawiła żadnej dokumentacji, która obrazowały koszty wykonania decyzji, tj. koszty budowy pomieszczeń higieniczno-sanitarnych. Co prawda we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Skarżąca wskazuje ogólnie, iż będzie to kwota 1 mln netto, jednakże nie przedstawia w tym zakresie szczegółowej dokumentacji lub dowodów, które pozwoliłyby na potwierdzenie przedstawionego stanowiska. NSA nie jest uprawniony ani zobowiązany ustalać jakie dokładnie są koszty związane z wykonaniem takiego zakresu prac budowlanych, aby nakazana przez organ inwestycja spełniała wymagania higieniczno-sanitarne odpowiednie dla pracowników oczyszczalni ścieków realizujących powierzone zadania. W rozpoznawanej sprawie NSA nie ma podstaw formułować jakichkolwiek twierdzeń, że poniesienie kosztów budowy pomieszczeń sanitarno-higienicznych może doprowadzić do braku wypłacalności skarżącej, co ewentualnie mogłoby być zakwalifikowane jako znaczną szkodę. Odnosząc się natomiast do przedstawionego przez Skarżącą sprawozdania finansowego za rok obrotowy 2023, należy podkreślić, że skarżąca nie wskazała jak przedstawia się jej aktualna sytuacja majątkowa i nie uprawdopodabnia jej poprzez przedstawienie stosownej aktualnej dokumentacji finansowej. Sąd nie mógł zatem formułować wniosku o zagrożeniu wypłacalności skarżącej, skoro skarżąca nie wykazała swojej faktycznej aktualnej sytuacji finansowej. Podkreślić ponownie należy, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania przesłanek wstrzymania z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd bierze pod uwagę okoliczności sprawy, ale tylko wnioskujący ma świadomość zagrożeń jakie w jego sytuacji może spowodować wykonanie decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 184 i art. 193 p.p.s.a.