II OPS 2/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Prezes Izby Ogólnoadministracyjnej - Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA: Jerzy Bujko (współsprawozdawca) Roman Hauser (sprawozdawca) Małgorzata Jaśkowska Alicja Plucińska - Filipowicz Joanna Runge – Lissowska Małgorzata Stahl Protokolant Wiesława Koślińska przy udziale Prokuratora Prokuratury Krajowej Ryszarda Walczaka po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2007 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r. BO-4660-8/07 o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchwały wyjaśniającej: 1) czy art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.: zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.") ma zastosowanie w zakresie skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.: zwanej dalej w skrócie "u.s.g.")?, a w przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze: 2) czy warunkiem wniesienia skargi jest uprzednia bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (art. 101 ust. 1 u.s.g.), czy też skarga może być wniesiona w każdym z sześćdziesięciu dni terminu przewidzianego w art. 53 § 2 P.p.s.a., liczonego od dnia wniesienia wezwania, nawet gdy nie upłynął jeszcze termin z art. 35 § 3 K.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 u.s.g. do udzielenia przez organ odpowiedzi na to wezwanie? podjął następującą uchwałę: 1. Przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) 2. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskiem z dnia 8 lutego 2007 r. (L.dz. BO – 4660-8/07) złożonym na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wystąpił o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedmiotem wniosku zastały uczynione następujące kwestie: "1) czy art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.: zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.") ma zastosowanie w zakresie skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.: zwanej dalej w skrócie "u.s.g.")?, a w przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze: 2) czy warunkiem wniesienia skargi jest uprzednia bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (art. 101 ust. 1 u.s.g.), czy też skarga może być wniesiona w każdym z sześćdziesięciu dni terminu przewidzianego w art. 53 § 2 P.p.s.a., liczonego od dnia wniesienia wezwania, nawet gdy nie upłynął jeszcze termin z art. 35 § 3 K.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 u.s.g. do udzielenia przez organ odpowiedzi na to wezwanie?". W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ujawniły się rozbieżności w stosowaniu art. 53 § 2 P.p.s.a. w przypadku skarg na uchwały lub zarządzenia zaskarżane w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Jako przykłady tych rozbieżności wskazano orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1264/06; z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1009/06; z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 276/06; z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 838/05; z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt I OSK 785/05; z dnia 1 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1634/04; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 603/04. W szczególności podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 276/06, wyraził pogląd, że terminy przewidziane w art. 53 § 2 P.p.s.a. nie mają zastosowania w przypadku skarg do sądu administracyjnego na uchwały i zarządzenia organów gminy wnoszonych w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wskazał, że na mocy art. 102a u.s.g. wyłączono stosowanie art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. W ten sposób przesądzono jednocześnie o wyłączeniu zastosowania, w zakresie skarg wnoszonych w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., również art. 53 § 2 P.p.s.a., ponieważ ma on zastosowanie wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. Brak bezpośredniego wyłączenia stosowania art. 53 § 2 P.p.s.a. nie oznacza, w ocenie Sądu, że przepis ten ma zastosowanie przy obliczaniu terminów do wnoszenia skarg na uchwały lub zarządzenia organów gminy. Rozważając, czy "przypadki", o których mowa w art. 52 § 4 P.p.s.a., do których odsyła przepis art. 53 § 2 P.p.s.a., obejmują skargi z art. 101 u.s.g., Naczelny Sąd Administracyjny wykluczył, aby regulacja ta dotyczyła tej kategorii skarg, ponieważ objęte są nią tylko akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc akty lub czynności z zakresu administracji publicznej inne, niż określone w pkt 1 – 3 powołanego przepisu. W konkluzji stanowisko to prowadzi do wniosku, że wskazany przepis nie obejmuje uchwał oraz zarządzeń organów gminy. Natomiast w odniesieniu do art. 52 § 4 P.p.s.a. rozważając, czy sformułowanie "inne akty" może dotyczyć aktów organów samorządu terytorialnego Sąd stwierdził, że wykładnia taka jest niedopuszczalna, ponieważ w przepisie tym chodzi o akty, w stosunku do których ustawa "nie stanowi inaczej". Tymczasem art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g. stanowi inaczej niż przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż odsyła do Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 53 § 2 P.p.s.a. nie może mieć zatem w tym zakresie zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyżej wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r., II OSK 276/06 stwierdził ponadto, że w nowym stanie prawnym, a więc po wejściu w życie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sprawach skarg na uchwały i zarządzenia wydane przez organy gmin nadal mają zastosowanie zarówno art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g., jak i art. 35 K.p.a. Wobec tego wciąż aktualny jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uchwale z dnia 4 maja 1998 r., FPS 1/98, że: "W sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 35 ust. 1 ustawy o NSA (obecnie art. 53 § 1 P.p.s.a.), którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwania. Jeżeli odpowiedzi nie doręczono, termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu tego dwumiesięcznego terminu; jednakże gdy spóźniona odpowiedź na wezwanie została doręczona przed upływem terminu do wniesienia skargi, termin ten liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie". Termin do wniesienia skargi na uchwały lub zarządzenia organów gminy nie uległ zmianie, i tak pod rządami ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jak i ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynosi 30 dni (art. 53 § 1 P.p.s.a.). Odmienny pogląd co do stosowania art. 53 § 2 P.p.s.a. w przypadku skarg na uchwały lub zarządzenia organów gmin przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1009/06. W ocenie Sądu termin do wniesienia skargi w omawianym zakresie określony został w art. 53 § 2 P.p.s.a. Odnosząc się do wyłączenia, o jakim mowa w art. 102a u.s.g. Sąd stwierdził, że oznacza ono tylko tyle, że w sprawach, o jakich mowa w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. nie stosuje się wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w ostatnio wymienionym przepisie. Uchwała nie przestaje być, zdaniem Sądu, innym aktem w rozumieniu art. 52 § 4 P.p.s.a., a wobec tego należy do przypadków, o których mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. Odnosząc się natomiast do terminów Sąd wyjaśnił, że art. 53 § 2 P.p.s.a. wprowadza dwa terminy i oba odnoszą się do sytuacji, w której zwrócono się z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W pierwszym przypadku chodzi o sytuację, w której organ udzielił odpowiedzi na wezwanie. Wówczas strona ma na wniesienie skargi trzydzieści dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. W drugim przypadku, jeżeli organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie, 60 dni od dnia wniesienia wezwania, powinna zostać wniesiona skarga. Sąd podkreślił, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, rozpoczyna bieg drugi z tych terminów, który staje się bezprzedmiotowy jedynie w wypadku, jeżeli przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie. Tylko w takim wypadku rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Za stosowaniem art. 53 § 2 P.p.s.a. w sprawach skarg na uchwały lub zarządzenia organów gminy opowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 838/05, argumentując, że ustawodawca nie wyłączył wyraźnie tego przepisu. Jednakże zdaniem składu orzekającego stosowanie art. 53 § 2 P.p.s.a. jest możliwe jedynie przy przyjęciu dwóch założeń. Po pierwsze, że obowiązuje tylko jeden z dwóch terminów, przewidzianych w art. 35 § 3 K.p.a., na załatwienie spraw, a mianowicie termin jednomiesięczny. Po drugie, że skarga na uchwałę organu gminy może być wniesiona pomiędzy trzydziestym a sześćdziesiątym dniem, licząc od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie została udzielona przez organ gminy w ciągu miesiąca. Przyjęcie terminu dwumiesięcznego z art. 35 § 3 K.p.a. oznaczałoby brak możliwości sprostania sześćdziesięciodniowemu terminowi do wniesienia skargi. W konkluzji we wniosku Prezesa NSA stwierdzono, że analiza dotychczasowego orzecznictwa prowadzi do wniosku, że ukształtowały się dwa odmienne poglądy co do dopuszczalności stosowania art. 53 § 2 P.p.s.a. Przyjęcie pierwszego z nich, wykluczającego stosowanie wspomnianego przepisu, pociąga za sobą konieczność zastosowania art. 53 § 1 P.p.s.a., a tym samym określenia, co należy uważać za dzień doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, czy takim rozstrzygnięciem może być doręczenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a przede wszystkim czy obowiązujące przepisy prawa pozwalają stosować termin z art. 53 § 1 P.p.s.a. w razie nieudzielania żadnej odpowiedzi przez organ. Przyjęcie drugiego stanowiska wymaga usunięcia innej rozbieżności, zachodzącej między dwoma ostatnio wymienionymi orzeczeniami, a mianowicie między postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1009/06 oraz wyrokiem z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 838/05. Akceptacja argumentacji zawartej w postanowieniu, prowadzi do wniosku, że wymóg bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, przewidziany w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie obowiązuje (nie ma treści normatywnej), gdyż dopuszczalne jest wniesienie skargi w każdym z sześćdziesięciu dni terminu biegnącego od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 P.p.s.a. in fine), a zatem także następnego dnia po wniesieniu takiego wezwania, kiedy jeszcze nie sposób mówić o jego bezskuteczności. Akceptacja argumentacji zawartej w cytowanym wyroku prowadziłaby wprawdzie do wniosku, że wymóg bezskuteczności wezwania jest warunkiem sine qua non dla wniesienia skargi, ale ograniczałaby stosowanie art. 35 § 3 K.p.a. w zw. z art. 101 § 3 u.s.g. do terminu miesięcznego, zakładając, że w tym wypadku termin dwumiesięczny nie obowiązuje. Z kolei stosowanie art. 53 § 2 P.p.s.a. ograniczałoby się do pierwszej części tego przepisu, dotyczącego sytuacji udzielenia odpowiedzi przez organ. W przypadku braku odpowiedzi na wezwanie de facto nie miałby zastosowania przewidziany w art. 53 § 2 P.p.s.a. termin sześćdziesięciodniowy, lecz termin trzydziestodniowy, liczony od dnia upływu terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie. W takim wypadku skarga wniesiona przed upływem trzydziestego pierwszego dnia od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa musiałaby zostać uznana za przedwczesną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje: Udzielając odpowiedzi na przedstawione wyżej wątpliwości prawne stwierdzić należy przede wszystkim, że we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały wykazane rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a tym samym spełnione zostały przesłanki ustawowe uzasadniające ich usunięcie w drodze podjęcia uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Terminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego określa art. 53 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na przedmiot wniosku w tej sprawie chodzi o wyjaśnienie stosowania przepisów art. 53 § 1 i 2. W paragrafie pierwszym art. 53 został wprowadzony termin do wniesienia skargi w przypadku zaskarżania aktów (rozstrzygnięć), które są doręczane skarżącemu. Termin ten, wynoszący trzydzieści dni, został powiązany z dniem doręczenia skarżącemu zaskarżanego aktu. Oznacza to, że termin ten ma zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, gdy przedmiotem zaskarżenia jest jakiekolwiek rozstrzygnięcie (akt) organu administracji publicznej, które podlega doręczeniu skarżącemu, i może być zaskarżane do sądu administracyjnego. Takimi rozstrzygnięciami są decyzje i postanowienia administracyjne oraz inne akty administracyjne, których doręczenie stronie jest obowiązkiem organu wynikającym z przepisu prawa. W paragrafie drugim art. 53 zostały wprowadzone natomiast terminy do wniesienia skargi na akty (rozstrzygnięcia), które nie są doręczane skarżącemu. Terminy te dotyczą także wnoszenia skargi na czynności organu. Chodzi tu o takie akty, które mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa aktem, który strona zamierza zaskarżyć i w tych przypadkach terminy do wniesienia skargi zostały powiązane z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skoro bowiem zaskarżany do sądu akt nie jest wydany w postępowaniu administracyjnym, które przewiduje środki zaskarżenia w tym postępowaniu i nie nakłada na organ obowiązku doręczenia aktu skarżącemu, to skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa i z tym wezwaniem związane są terminy do wniesienia skargi w tych przypadkach. Po pierwsze, jest to termin trzydziestu dni, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Doręczenie odpowiedzi na wezwanie jest zdarzeniem, które jest początkiem terminu oznaczonego w dniach, co oznacza, że przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło (art. 111 § 2 Kodeksu cywilnego w związku z art. 83 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Należy przy tym zwrócić uwagę, że przedmiotem zaskarżenia jest akt a nie odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po drugie, jest to termin sześćdziesięciu dni, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu. Zasadniczą kwestią jest wyjaśnienie relacji między dwoma terminami, o których mowa w art. 53 § 2. Z analizy tego przepisu wynika, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tak rozumiany przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. ma zastosowanie do wnoszenia skargi w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. Kluczowe znaczenie ma więc to, o jakich przypadkach jest mowa w art. 52 § 3 i 4. Przepis art. 52 P.p.s.a. wprowadza ważną zasadę, według której wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest dopuszczalne po wyczerpaniu środków zaskarżenia na etapie postępowania przed organami administracji publicznej, jeżeli ustawa przewiduje takie środki w sprawie będącej przedmiotem skargi, a jeżeli środki zaskarżenia nie są przewidziane, wniesienie skargi jest dopuszczalne po uprzednim (przed wniesieniem skargi) wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Systematyka tego przepisu wskazuje, że przepis art. 52 § 3 dotyczy wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., natomiast przepis art. 52 § 4 dotyczy innych (pozostałych) aktów. Tymi innymi aktami w rozumieniu tego przepisu są z pewnością akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5-7 P.p.s.a., a więc także akty organów jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Na podstawie analizy przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być wątpliwości, iż użyte w art. 52 § 4 P.p.s.a. określenie "w przypadku innych aktów" obejmuje także akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Oznaczałoby to z kolei, że użyte w art. 53 § 2 P.p.s.a. określenie "w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4", obejmuje także akty organów jednostek samorządu terytorialnego, a więc terminy do wniesienia skargi, o których mowa w art. 53 § 2 mają zastosowanie w przypadku wnoszenia skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 52 § 4 wprowadza wszakże ważne zastrzeżenie, "jeżeli ustawa nie stanowi inaczej". Treść tego zastrzeżenia należy rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu na akty, których przepis ten dotyczy, należy wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, chyba że ustawa szczególna stanowi inaczej. To odesłanie do ustawy szczególnej oznacza, że w ustawie szczególnej może być inaczej uregulowane wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na akty określone w art. 52 § 4 albo nawet, wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa na określone akty, o których mowa w art. 52 § 4 może być wyłączony. Takie odrębne unormowanie zawarte w ustawie szczególnej dotyczące wymogu uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na akty, o których mowa w art. 52 § 4, samo przez się nie oznacza, że akty, których to odmienne unormowanie dotyczy przestają być aktami, o których mowa w art. 52 § 4. To inne unormowanie dotyczące stosowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa odnosi się do tego wezwania, a nie do określenia aktów, na które może być wniesiona skarga do sądu, czy też terminu do wniesienia skargi. W zakresie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ustawą, która stanowi inaczej jest między innymi ustawa o samorządzie gminnym, która w art. 102 a stanowi, że "w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Chodzi o sprawy określone w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, w których może być wniesiona skarga do sądu, a więc także o sprawy ze skargi na uchwałę organu gminy wnoszone na podstawie art. 101 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym został dodany ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 45, poz. 497), która weszła w życie z dniem 30 maja 2001 r., w czasie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W pierwotnym brzmieniu dodany przepis art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym stanowił, że w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się przepisu art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA, a więc przepisu z zakresu procedury sądowej, według którego, jeżeli ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do Sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skarga zaś może być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. W ówczesnym stanie prawnym nie budziło wątpliwości, iż norma wynikająca z art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym wyłącza jedynie obowiązek stosowania wezwania, o którym mowa w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Oznaczało to tylko tyle, że do skarg wnoszonych w sprawach określonych w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym nie miał zastosowania wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, z tym że w przypadku wnoszenia skargi na uchwałę organu gminy, przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowił, że uchwałę organu gminy można zaskarżyć do sądu administracyjnego po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Zmiana przepisu art. 102 a o samorządzie gminnym została dokonana ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) i polegała jedynie na tym, że w art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym, zamiast art. 34 ust. 3 ustawy o NSA wpisano art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że intencją ustawodawcy, w związku z uchyleniem ustawy o NSA i wejściem w życie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, było utrzymanie wyłączenia stosowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a , a o którym poprzednio stanowił przepis art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Nie ma podstaw do doszukiwania się innego celu tej zmiany, a w szczególności zamiaru ustawodawcy wyłączenia stosowania w tych sprawach także innych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądem administracyjnym dotyczących terminu do wniesienia skargi. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadniczo inaczej uregulowana została kwestia terminu do wniesienia skargi. Poprzednio obowiązująca ustawa o NSA w art. 35 ust. 1 stanowiła, że skargę wnosi się bezpośrednio do sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, a w innych przypadkach w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu aktu lub innej czynności organu uzasadniającej wniesienie skargi. Zdarzeniem, z którym związany był termin do wniesienia skargi było doręczenie rozstrzygnięcia (aktu), a w przypadku gdy rozstrzygnięcie (akt) nie podlegało doręczeniu, zdarzeniem tym było dowiedzenie się lub możliwość dowiedzenia się o podjęciu aktu i od tego dnia rozpoczynał bieg termin 30 dni do wniesienia skargi. W takim stanie prawnym powstała konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, jak należy liczyć termin do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, która nie podlega doręczeniu, przy uwzględnieniu przepisów art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zagadnienie to zostało wyjaśnione w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 1/98 (ONSA z 1998 r., z. 3, poz. 78). W stanowisku tym w celu ustalenia sposobu obliczania terminu do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy przyjęto jako zdarzenie, z którym należy wiązać termin do wniesienia skargi dzień, w którym strona dowiedziała się lub mogła dowiedzieć się o akcie uzasadniającym wniesienie skargi. Takie rozumowanie, jakie zostało przyjęte w tej uchwale nie jest możliwe do zaakceptowania w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2004 r. z uwagi na przedstawioną już zmianę stanu prawnego. Należy mieć przede wszystkim na uwadze, że wprowadzony został przepis art. 53 § 2, który wiąże termin do wniesienia skargi ze zdarzeniami jakimi są: po pierwsze, wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz po drugie, odpowiedź organu na to wezwanie. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 P.p.s.a. i wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mają taki sam charakter prawny i służą temu samemu celowi, którym jest wykorzystanie możliwości załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Także z tego względu nie ma racjonalnych podstaw do wyłączenia stosowania art. 53 § 2 P.p.s.a. w przypadku wnoszenia skargi na uchwałę organu gminy, przy koniecznym wszakże uwzględnieniu specyficznych unormowań dotyczących wnoszenia skargi na uchwałę rady gminy. Te wszystkie względy prowadzą do wniosku, że przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. ma zastosowanie w przypadku wnoszenia skargi na uchwałę organu gminy. Odnosi się to także do skarg na zarządzenia podjęte przez organ gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa o samorządzie gminnym w rozdziale 10 (nadzór nad działalnością gminną) reguluje wnoszenie do sądu administracyjnego skargi na rożnego rodzaju akty (skarga organu nadzoru na uchwałę lub zarządzenie organu gminy – art. 93, skarga gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze organu lub na stanowisko innego organu w sprawie zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania rozstrzygnięcia organu gminy – art. 98, skarga na uchwałę lub zarządzenie organu gminy wnoszona przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem – art. 101 ust. 1 oraz skarga na bezczynność organu gminy, który nie wykonał czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich – art. 101 a). Tylko w przypadku skarg wnoszonych na podstawie art. 101 i 101 a ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg, że skarga może być wniesiona po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w pozostałych przypadkach wnoszenie skarg, na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, nie jest uzależnione od uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ponieważ art. 102 a wyłącza stosowanie przepisów art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., a ustawa o samorządzie gminnym w przypadku wnoszenia takich skarg nie wprowadza obowiązku wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust.1 na uchwałę lub zarządzenie organu gminy ustawa o samorządzie gminnym uzależnia od bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. To odesłanie do postępowania administracyjnego oznacza stosowanie w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia przepisu art. 35 K.p.a., który stanowi, że organy administracji są obowiązane załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów o terminach załatwiania spraw (art. 35 K.p.a.) wynika, że terminy te mają charakter instrukcyjno – porządkowy oraz są terminami maksymalnymi, w tym znaczeniu, że organ ma załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, nie później niż we wskazanych terminach. Należy przy tym zwrócić uwagę, że organ może wskazać dłuższe terminy załatwiania sprawy (art. 36 K.p.a.). Analiza art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 35 K.p.a. nie daje podstaw do wnioskowania, że po stronie organu powstaje uprawnienie do załatwiania wezwania do usunięcia naruszenia w terminie dwóch miesięcy od dnia wniesienia wezwania oraz że tego rodzaju uprawnienie organu gminy jest przeszkodą do wniesienia skargi przed załatwieniem wezwania przez organ gminy. Z przepisów tych wynika tylko tyle, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Przeciwko takiemu stanowisku nie może przemawiać to, że załatwienie wezwania przez radę gminy wymaga zwołania posiedzenia rady, co wymaga stosownego czasu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przepis ten dotyczy nie tylko spraw skomplikowanych ale także i prostych, a ponadto nie tylko uchwał rady gminy ale również zarządzeń innych organów gminy. Nie sposób więc przyjąć, bez względu na to jaki akt i jakiego organu jest zaskarżany, iż z przepisu art. 101 ust. 3 w związku z art. 35 K.p.a. wynika jednolity termin do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia wynoszący dwa miesiące. Należy wreszcie mieć na uwadze, ze ustawa o samorządzie gminnym w żaden sposób nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu. W normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie, przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, zaczyna biec termin 30 dni do wniesienia skargi obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi. Dodatkowe zagadnienie objęte wnioskiem Prezesa NSA dotyczy sytuacji, gdy skarżący po wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia, nie wyczekuje na odpowiedź organu na wezwanie i wnosi skargę. W takiej sytuacji także można mówić, iż wezwanie było bezskuteczne, jeżeli okaże się, że właściwy organ gminy nie uwzględnił tego wezwania. Nawet, jeżeli w dniu wnoszenia skargi, nie była rozstrzygnięta kwestia czy wezwanie zostanie czy nie zostanie uwzględnione, to jeżeli w ostatecznym rezultacie wezwanie to nie zostało uwzględnione, skarga jest wniesiona z dopełnieniem warunku w postaci bezskuteczności wezwania. Budzi zasadnicze zastrzeżenie stanowisko, iż w sytuacji, gdy skarżący wezwał organ gminy do usunięcia naruszenia i nie czekając na odpowiedź organu wniósł skargę, to w razie późniejszego doręczenia skarżącemu odpowiedzi odmawiającej uwzględnienia wezwania, skarga nie jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia i podlega odrzuceniu, a skarżący w takim przypadku powinien wnieść nową skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Stanowiska tego nie można podzielić przede wszystkim z tego powodu, że po przekazaniu do sądu skargi wniesionej po wezwaniu organu, ale przed udzieleniem odpowiedzi przez organ, jeżeli późniejsza odpowiedź organu jest negatywna, sąd rozpoznaje skargę, która spełnia wymagania zarówno co do terminu jej wniesienia (nie jest skargą wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia), jak i co do bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia. Wydaje się to jeszcze bardziej oczywiste w sytuacji, gdy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wniósł skargę a organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie i przekazał skargę do sądu z odpowiedzią na skargę, w której nie podziela zarzutów skarżącego. Odrzucenie w takiej sytuacji skargi jako niedopuszczalnej (przedwczesnej), ponieważ nie została wniesiona po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia nie ma oparcia w przepisach P.p.s.a. i ustawy o samorządzie gminnym. Bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia jako wymóg (warunek) wniesienia skargi jest spełniony zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, po wniesieniu skargi albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Odrębnym zagadnieniem jest to, jak powinna być załatwiona sprawa ze skargi wniesionej przed udzieleniem odpowiedzi przez organ, jeżeli następnie organ zgadza się z wezwaniem skarżącego. W takiej sytuacji możliwe jest załatwienie sprawy przez organ w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. Przedstawione rozważanie prowadzą do wniosku, że jakkolwiek warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest bezskuteczność wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, to jednak skarga wniesiona przed udzieleniem przez organ odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania, jest skargą wniesioną po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. podjął uchwałę jak w sentencji.