II OSK 1147/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 339/18 w sprawie ze skargi G. W. i E. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 1147/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. W. i E. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w Gdańsku (uczestnik postępowania – inwestor w postępowaniu administracyjnym), reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "P.p.s.a.") poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego z powodu błędnego stwierdzenia, że doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, to jest art. 64 § 2 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wnosząca skargę kasacyjną dodała, że wskazane stwierdzenie Sądu pierwszej instancji doprowadziło do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu odwoławczego, zatem naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 ust. 2 P.p.s.a.; 2. art. 49 § 1 P.p.s.a. poprzez brak wezwania strony wnoszącej odwołanie do uzupełnienia, bądź poprawienia upoważnienia udzielonego przez radcę prawnego A. S. aplikantce radcowskiej J. K., bowiem jako datę upoważnienia wskazano 28 czerwca 2018 r., podczas gdy skarga podpisana przez aplikantkę została wniesiona do organu odwoławczego przed datą upoważnienia. Podnosząc powyższe zarzuty, Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w Gdańsku wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wnosząca skargę kasacyjną oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzania rozprawy. W piśmie z dnia 22 lutego 2019 r., oznaczonym jako odpowiedź na skargę kasacyjną, złożonym w dniu 12 kwietnia 2019 r. bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. D. i G. W., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnosząca skargę kasacyjną złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś żadna z pozostałych stron, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Następnie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Skargę kasacyjną Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Gdańsku oparto wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., to jest naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 64 § 1 K.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Stosownie natomiast do treści art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Brakiem podania (w tym odwołania), który podlega uzupełnieniu na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. jest m.in. brak pełnomocnictwa osoby, która wniosła podanie, powołując się na to, że działa w tej roli w imieniu strony (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 września 2018 r. sygn. II OSK 2294/16, z dnia 10 lipca 2018 r. II OSK 1245/18, z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 1731/15, z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2332/15, z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 383/10, z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1701/09. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brzmienie art. 64 § 2 K.p.a. jest jednoznaczne i nie pozostawia wątpliwości, jaką czynność ma podjąć organ administracji w przypadku stwierdzenia braku formalnego podania i jak ma brzmieć treść pouczenia zawartego w wezwaniu, a co za tym idzie, jakie są konsekwencje nieuzupełnienia stwierdzonego braku w wyznaczonym terminie. Uzupełnienie braku podania poprzez złożenie pełnomocnictwa jest dokonywane przed rozpoczęciem postępowania wyjaśniającego mającego na celu rozstrzygnięcie sprawy. W przypadku, gdy przeprowadzenie postępowania w sprawie wymaga inicjatywy strony, uzupełnienie braku formalnego jest warunkiem skutecznego wszczęcia tego postępowania. Niedopuszczalne było zatem skierowanie do M. M., który wniósł – działając w imieniu G. W. i E. D. - odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], wezwania w oparciu o art. 50 § 1 K.p.a. do uzupełnienia tego odwołania w terminie 7 dni poprzez udzielenie informacji, czy osoba ta jest radcą prawnym lub adwokatem, bądź poprzez nadesłanie pełnomocnictwa udzielonego przez G. W. i E. D., z pouczeniem, że nieuzupełnienie wskazanego braku spowoduje rozpatrzenie sprawy w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Podanie, którego braków nie uzupełniono w wyznaczonym terminie, nie podlega rozpoznaniu. W przypadku odwołania, którego braków nie uzupełniono, niedopuszczalne jest zatem wydanie przez organ nadrzędny decyzji w wyniku rozpatrzenia tego odwołania. Jego obowiązkiem jest w takiej sytuacji pozostawienie odwołania bez rozpoznania, jednakże pod warunkiem, że uprzednio właściwie – z odpowiednim pouczeniem – wezwano do uzupełnienia jego braków. Sąd pierwszej instancji w pełni prawidłowo stwierdził zatem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Wojewoda Pomorski naruszył art. 64 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Organ odwoławczy wezwał bowiem wprawdzie do uzupełniania braku odwołania w zakresie pełnomocnictwa, jednakże nie pouczył, że nieuzupełnienie tego braku spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. W konsekwencji zaś przedwcześnie podjął wewnętrznie sprzeczną decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r., w której z jednej strony stwierdził, że została wydana po rozpatrzeniu odwołania G. W. i E. D., czyli osób, których statusu, jako stron postępowania, nie kwestionował, a z drugiej strony umorzył postępowanie wobec stwierdzenia, że odwołanie zostało złożone przez podmiot nieposiadający statusu strony postępowania. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 49 §1 P.p.s.a należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem, jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Warunkiem formalnym pisma (w tym skargi) jest m.in. dołączenie do niego pełnomocnictwa lub jego wierzytelnego odpisu, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem (art. 46 § 3 P.p.s.a.). Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, skarżący udzielili radcy prawnemu A. S. pełnomocnictw do reprezentowania ich m.in. w postępowaniach przed sądami administracyjnymi. Skarga wniesiona w imieniu G. W. i E. D. w dniu 22 czerwca 2018 r. została natomiast sporządzona i podpisana przez aplikantkę radcowską J. K., która dołączyła do niej wierzytelne odpisy pełnomocnictwa z dnia 20 grudnia 2016 r. oraz upoważnienie udzielone jej przez radcę prawnego A. S. do zastępowania go w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w związku lokowaniem inwestycji położonej w Gdańsku przy ul. D. Upoważnienie opatrzono datą 22 maja 2018 r. W odpowiedzi na wezwanie z dnia 18 czerwca 2018 r. do uzupełnienia braków formalnych skargi m.in. poprzez złożenie upoważnienia dla aplikantki radcowskiej J. K. do sporządzenia i podpisania skargi zgodnie z art. 351 ust. 4 ustawy o radcach prawnych, radca prawny A. S. złożył do akt sprawy upoważnienie udzielone aplikantce radcowskiej J. K. do sporządzenia i podpisania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w związku z lokowaniem inwestycji położonej w Gdańsku przy ul. D. Podstawę udzielenia upoważnienia dla aplikantki radcowskiej, nadesłanego w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi, stanowił art. 351 ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1870 ze zm. – stan na dzień wniesienia skargi do Sądu pierwszej instancji), zgodnie z którym aplikant radcowski może sporządzać i podpisywać pisma procesowe związane z występowaniem radcy prawnego przed sądami, organami ścigania i organami państwowymi, samorządowymi i innymi instytucjami - z wyraźnego upoważnienia radcy prawnego, z wyłączeniem apelacji, skargi kasacyjnej i skargi konstytucyjnej. Upoważnienie udzielone na podstawie powołanego przepisu (wyraźne upoważnienie) stanowi oświadczenie woli radcy prawnego, które skutkuje umocowaniem aplikanta do działania za tego radcę prawnego. Od udzielenia upoważnienia, dla którego ustawa nie wymaga formy pisemnej, należy odróżnić wykazanie tego upoważnienia przed sądem, stanowiące – razem z dokumentem pełnomocnictwa – wymóg formalny skuteczności wniesionego pisma, w tym skargi. Dokument upoważnienia jest zatem dowodem potwierdzającym wobec sądu istnienie upoważnienia udzielonego aplikantowi przez pełnomocnika do działania za niego – sporządzenia i podpisania pisma w postępowaniu. Dokument taki nie ma więc sam w sobie charakteru konstytutywnego, lecz potwierdza (dokumentuje) oświadczenie woli radcy prawnego o upoważnieniu aplikanta do działania za niego. Data umieszczona na tym dokumencie wskazuje jedynie dzień jego podpisania, nie zaś moment faktycznego udzielenia upoważnienia (zob. podobnie w odniesieniu do daty umieszonej na dokumencie pełnomocnictwa – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 3306/14. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej należy wskazać, że w art. 46 P.p.s.a., określającym ogólne wymagania formalne pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie przewiduje się wymogu w postaci wskazania (oznaczenia) daty sporządzenia pisma. Podobnie kwestia ta kształtuje się w odniesieniu do pełnomocnictwa dokumentowanego w formie pisemnej. Wymogu takiego nie przewidziano także w stosunku do dokumentu potwierdzającego upoważnienie udzielone na podstawie art. 351 ustawy o radcach prawnych. Zatem, tak pisemny akt pełnomocnictwa, jak i pisemny akt upoważnienia udzielonego aplikantowi do zastępowania radcy prawnego nie muszą zawierać daty ich sporządzenia. Brak tej daty nie stanowi więc braku formalnego pisma, do którego dokumenty te są dołączane celem wykazania umocowania. Co za tym idzie, fakt opatrzenia upoważniania datą późniejszą od daty wniesienia skargi nie skutkował obowiązkiem przewodniczącego wezwania do uzupełnienia braku formalnego skargi (por. też w odniesieniu do wskazania w dokumencie pełnomocnictwa daty jego sporządzenia, późniejszej od daty wniesienia apelacji – postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt III SZ 1/06. OSNP z 2007 r. z. 9-10, poz. 148). Mając powyższe na względzie, także zarzut naruszenia art. 49 § 1 P.p.s.a. należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sąd nie zasądził na rzecz G. W. i E. D. kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ złożone w ich imieniu pismo z dnia 22 lutego 2019 r. nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 P.p.s.a.