II OSK 1208/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1069/21 w sprawie ze skargi M. Z. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 18 sierpnia 2021 r., nr WOA.7722.52.2021.MF w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną 1. Wyrokiem z 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1069/21, , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "WSA w Szczecinie") oddalił skargę M. Z. (dalej: "skarżący") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z 18 sierpnia 2021 r., nr WOA.7722.52.2021.MF. Postanowieniem tym odmówiono skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z 18 marca 2021 r., nr ROP.5142.35.4513.2020.PE, odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania robót budowlanych, obejmujących nadbudowę z przebudową budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego w granicach działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. Z., zaskarżając go w całości, zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie art. 58 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, tj. odmowę przywrócenia terminu w sytuacji uprawdopodobnienia przez skarżącego braku winy w uchybieniu terminu i niemożliwości terminowego wniesienia odwołania z powodu trudnych do przezwyciężenia przeszkód, istniejących w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu i niemożności terminowego wniesienia odwołania. Na podstawie przywołanego zarzutu skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i "przywrócenie terminu do wniesienia odwołania", ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Szczecinie i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22 - CBOSA). 3.4. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii oceny, czy strona nie dochowała, bez swojej winy, terminu do wniesienia zażalenia na wskazane wyżej postanowienie PINB z 18 marca 2021 r. Skarżący powołuje się na przeszkodę w postaci choroby jego pełnomocnika (poddanie się samokwarantannie w związku z podejrzeniem zakażaniem COVID-19), a także brak wiedzy co do daty otrzymania wspomnianego postanowienia PINB w aspekcie ustanowienia nowego pełnomocnika, również adwokata, w ostatnim dniu terminu na wniesienie zażalenia. W sprawie nie było kwestią sporną, że postanowienie PINB zostało doręczone skarżącemu w dniu 22 marca 2021., a zatem termin na wniesienie zażalenia upływał z dniem 29 marca 2021 r. Zażalenie, datowane na dzień 29 marca 2021 r., zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 30 marca 2021 r. 3.5. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy WINB oraz WSA w Szczecinie zasadnie przyjęły, że uchybienie spornego terminu nie nastąpiło bez winy strony. Tym samym bezzasadne okazały się, kluczowe z punktów widzenia istoty sporu, zarzuty naruszenia art. 58 § 1 i 2 k.p.a. 3.6. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 i 2 k.p.a. należy przypomnieć, że zgodnie ze wspólną dla wszystkich procedur (administracyjnych, sądowych) zasadą formalizmu, do istoty czynności procesowych stron należy dokonywanie ich w terminach określonych w przepisach prawa. Postępowanie administracyjne stanowi bowiem pewien ciąg uporządkowanych i sformalizowanych czynności organów oraz stron, które to czynności zmierzają do rozstrzygnięcia danej sprawy, co do zasady, poprzez wydanie decyzji (art. 1 oraz art. 104 k.p.a.). Ujęcie tych czynności w określone ramy czasowe jest warunkiem niezbędnym do realizacji takich zasad ogólnych, jak w szczególności zasada legalizmu (art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP) oraz zasada szybkości (art. 12 k.p.a.). Ustawodawca przewidział równocześnie, że w pewnych wyjątkowych przypadkach uchybienie przez stronę terminu nie powinno rodzić dla niej negatywnych skutków. Stąd też w art. 58 § 1 k.p.a. wprowadzono możliwość przywrócenia terminu, jeżeli jego uchybienie nastąpiło bez winy strony. Z wykładni językowej tego przepisu wynika, że warunkiem koniecznym do uwzględnienia podania o przywrócenie terminu jest brak jakiejkolwiek winny strony (odpowiednio: reprezentującego ją pełnomocnika – por. np. postanowienie NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GZ 388/17, CBOSA). Należy przyjąć, że na gruncie art. 58 § 1 k.p.a. każdy stopień winy, w tym w postaci najlżejszej (culpa levissima), nie wyłączając lekkiego niedbalstwa, uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu (por. np. wyrok NSA z 13 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3006/20, CBOSA). Dla przywrócenia terminu niezbędne jest wykazanie, że uchybienie terminu zostało spowodowane przyczynami niezawinionymi przez stronę, a nadto przeszkód w dochowaniu terminu nie można by było usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 278/18 oraz wyrok NSA z 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1173/19 - CBOSA). Tak surowe zasady przywracania terminu znajdują w pełni uzasadnienie w wykładni systemowej, w tym przywołanej wyżej zasadzie formalizmu oraz ogólniej zasadzie prawa vigilantibus iura scripta sunt (prawo powinno zapewniać ochronę tylko tym, którzy należycie korzystają ze swoich uprawnień), obowiązującej również w postępowaniu administracyjnym (por. np. postanowienie NSA z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II GNP 1/20, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy wymaga dodatkowo podkreślenia, że dokonując oceny braku winny profesjonalnego pełnomocnika (adwokata, radcy prawnego) należy mieć na uwadze, że na profesjonalnym pełnomocniku ciąży obowiązek zadbania o prawidłowe i terminowe dokonanie czynności procesowych. Pełnomocnik profesjonalny, jakim jest adwokat lub radca prawny, podlega większym wymaganiom w związku z zawodowym charakterem działalności, posiadaną przez siebie wiedzą z zakresu prawa oraz znajomością procedur administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2919/20, CBOSA). 3.7. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, zauważyć, że z akt sprawy nie wynika, aby stan zdrowia adwokata K. K., do którego skarżący miał zwrócić się o sporządzenie zażalenia na postanowienie PINB z 18 marca 2021 r., wykluczał kontakt z tym pełnomocnikiem, w tym poprzez środki komunikacji elektronicznej. Po drugie, skarżący nie uprawdopodobnił, że z przyczyn niezawinionych nie było obiektywnie możliwe złożenie przez wspominanego adwokata zażalenia w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej (art. 63 § 1 w zw. z art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 2019 r.), czyli bez potrzeby wychodzenia z domu. Po trzecie, czynność nadania pisma w placówce pocztowej nie musiała być wykonana przez adwokata osobiście – posłużyć można się tu było osobami trzecimi. Po czwarte, pełnomocnik skarżącego, będący adwokatem, winien podjąć działania zmierzające do ustanowienia dalszego pełnomocnika (substytuta). W kontekście możliwości ustanowienia substytuta nie można również tracić z pola widzenia tego, że w niniejszej sprawie chodziło o prostą czynność procesową (obejmującą, pomijając kwestię komparycji pisma, w istocie jedno zdanie zawierające oświadczenie o niezadowoleniu z wydanego postanowienia – art. 128 w zw. z art. 144 k.p.a), dla której sporządzenia ewentualny substytut nie musiał zapoznawać się z całością akt sprawy oraz uzgodnieniami z klientem co do przyjętej strategii procesowej. Po piąte, z akt sprawy wynika, że w dniu 29 marca 2021 r., czyli w ostatnim dniu terminu na wniesienie zażalenia, skarżący udzielił pełnomocnictwa adwokatowi J. L. Datę 29 marca 2021 r. nosi również przygotowane przez tego pełnomocnika zażalenie, nadane ostatecznie w placówce pocztowej w dniu 30 marca 2021 r. Skarżący nie przedstawił przekonujących twierdzeń mających uzasadniać niezłożenie przedmiotowego zażalenia w dniu 29 marca 2021 r. przez nowego pełnomocnika. Takim argumentem nie może być w każdym razie twierdzenie, że skarżący nie był świadomy daty, kiedy odebrał postanowienie PINB z 18 marca 2021 r. Z akt sprawy wynika, że skarżący odebrał korespondencję osobiście w dniu 22 marca 2021 r. (k. 122 akta administracyjnych). Otóż ewentualny brak takiej świadomości świadczy o co najmniej zaniedbaniu ze strony skarżącego. Zaniedbanie to wyłącza możliwość przyjęcia, że skarżący uchybił terminowi bez swojej winy. Uzupełniająco należy wskazać, że nie sposób przyjąć, że skarżący jest osobą nieporadną. Z akt sprawy wynika, że skarżący z zawodu jest architektem, a nadto występował w roli pełnomocnika w sprawie dotyczącej uzyskania pozwolenia na budowę, w oparciu o które rozpoczęto roboty, następnie wstrzymane przez PINB. Podsumowując, skarżący nie uprawdopodobnił, że przeszkód w dochowaniu terminu do wniesienia przedmiotowego zażalenia nie można by było usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku ze strony skarżącego lub reprezentujących go zawodowych pełnomocników. Należy przy tym dodać, że w art. 58 § 1 k.p.a. nie chodzi o każde prawdopodobieństwo wystąpienia danej okoliczności związanej z twierdzeniem o braku winy strony, ale o prawdopodobieństwo odpowiednio wysokie, pozwalające uznać, w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego, że twierdzenia strony co do tej okoliczności są bardziej wiarygodne niż wersja przeciwna (por. np. wyrok NSA z 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 153/22, CBOSA). 3.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.