II OSK 1318/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1090/20 w sprawie ze skargi R.M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od R.M. na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt VII Sa/Wa 1090/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.M., uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku znak [...] z [...] lutego 2020 r., a także zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R.M. kwotę 980 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Płocku (zwany dalej: PINB) nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku o wymiarach 6,60 m x 11,70 m na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości Z.K., gmina M.W. . Następnie po rozpatrzeniu odwołania R.M., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256; zwanej dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. WINB wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że na terenie działki nr ewid. [...] od strony południowo - wschodniej wybudowany został budynek o wymiarach 6,60 m x 11,70 m. Sporny obiekt to budynek piętrowy z dachem jednospadowym w kierunku wschodnim wykonany z cegły ceramicznej. Obiekt posiada nowo wbudowane otwory okienne. Odległość budynku od ogrodzenia oraz ściany lasu wynosi 1 m. Na budowę spornego budynku inwestor powinien posiadać pozwolenie na budowę. Inwestor ww. decyzji nie uzyskał, stąd organ I instancji słusznie przeprowadził czynności wyjaśniające z zakresu nadzoru budowlanego w celu zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 rM poz. 1186 ze zm.; zwanej dalej: p.b.). Zdaniem organu okoliczność dokonania zgłoszenia do Starosty Płockiego w dniu [...] czerwca 2019 r. remontu spornego obiektu budowlanego pozostaje bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Inwestor zgłosił bowiem zamiar dokonania remontu omawianego budynku gospodarczego, a nie jego budowy, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na jego powierzchnię oraz fakt, iż obiekt jest piętrowy. Jak wskazał WINB, w przypadku niespełnienia choćby jednej z przesłanek wskazanych w art. 48 ust. 2 p.b. organ nadzoru nakazuje rozbiórkę obiektu bez uprzedniego uruchomienia procedury legalizacyjnej, tj. wzywania inwestora do przedłożenia dokumentów w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 p.b. Przedmiotowy budynek nie spełnia wymagań wynikających z § 271 ust. 8a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 poz. 1422 ze zm.; zwanego dalej: r.w.t.). Narusza także ogólne reguły odległościowe określone w § 12 r.w.t.. Zatem przedmiotowa inwestycja narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1090/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił ww. decyzję WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB. W ocenie Sądu I instancji organy nadzoru budowlanego, nakazując rozbiórkę spornego budynku dopuściły się naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 p.b. W sprawie w sposób prawidłowy ustalono zakres wykonanych robót budowlanych i trafnie zakwalifikowano je jako budowę, w którym to pojęciu mieści się też odbudowa. Prawidłowo przyjęto, że budowa ta wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, po myśli art. 28 ust. 1 p.b. Niemniej organy w sposób nieuprawniony odstąpiły od umożliwienia skarżącemu zalegalizowania objętego postępowaniem budynku. PINB nie przystąpił do legalizacji budowy budynku; uznał, że jest ona sprzeczna z przepisami techniczno-budowlanymi. Wskazana przez organy niezgodność z przepisami techniczno-budowlanymi niewątpliwie występuje, niemniej zdaniem Sądu nie pozwalała organowi "w fazie wstępnej" wykluczyć możliwości podjęcia tego rodzaju działań przez inwestora, które wyeliminują tą nieprawidłowość. Objęty postępowaniem obiekt powstał w miejscu istniejącego dotychczas na tym terenie budynku gospodarczego, a więc usytuowanego w takiej samej odległości od ogrodzenia i ściany lasu jak odbudowany obiekt. Stąd też zdaniem Sądu należało umożliwić skarżącemu jego legalizację, wydając postanowienie w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 p.b.. Tym bardziej jeśli zważy się, że ustawodawca w art. 9 ust. 1 p.b. przewidział możliwość uzyskania odstępstwa od warunków technicznych, w tym również w zakresie odległości od granicy z działką sąsiednią; zgodę taką, w formie postanowienia, udziela (lub odmawia) organ po uzyskania upoważnienia ministra. Z tej też przyczyny za wadliwe Sąd uznał niezastosowanie w sprawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 48 ust. 1, 2 i 3 p.b. w zw. z § 12 i § 271 ust. 8a r.w.t. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w omawianej sprawie polegające na przyjęciu, iż w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym omawianej sprawy zachodzą przesłanki do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 p.b., podczas gdy sporny budynek został usytuowany z naruszeniem ww. przepisów warunków technicznych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na to, iż usytuowanie obiektu narusza ww. przepisy warunków technicznych brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, a organ I instancji zobowiązany jest do nakazania całkowitej jego rozbiórki. Brak jest bowiem innej możliwości niż rozbiórka obiektu. 2. § 12 i § 271 ust. 8a r.w.t. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na dopuszczeniu usytuowania obiektu budowlanego niezgodnie z ich dyspozycją. 3. art. 9 (obowiązującego w dacie prowadzonego postępowania) w zw. z art. 82 ust. 1 i art. 83 p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organy nadzoru budowlanego oceniając możliwość doprowadzenia samowolnie zrealizowanego budynku do stanu zgodnego z prawem nie wzięły pod uwagę możliwości uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika, iż zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych należy uzyskać przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego przez organy nadzoru budowlanego. Organem właściwym do skorzystania z instytucji zawartej w art. 9 p.b. jest jedynie organ administracji architektoniczno-budowlanej wykonujący swoje kompetencje na etapie poprzedzającym realizację inwestycji budowlanej; 4. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137; zwanej dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 48 i 9 p.b. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę, pomimo tego, że organy nadzoru budowlanego podjęły decyzje zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi; 5. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania. WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Z 2020 r. poz. 875). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Wszystkie z podniesionych w skardze kasacyjej zarzutów koncentrują się wokół próby wykazania, iż Sąd I instancji wadliwie ocenił, że organy nadzoru budowlanego przedwcześnie orzekły o nakazie rozbiórki spornego budynku, nie rozważając możliwości uzyskania odstępstwa od warunków technicznych, w tym również w zakresie odległości od granicy z działką sąsiednią. Poddana kontroli Sądu I instancji decyzja została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. W toku tego postępowania, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do dokonania wstępnej oceny możliwości legalizacji budowy w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych organ obowiązany jest do dokonania wstępnej oceny, czy budowa stanowiąca przedmiot postępowania nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Bez wstępnego zbadania tych okoliczności nie jest bowiem możliwe dokonanie oceny, czy w ogóle możliwa jest legalizacja obiektu budowlanego, a zatem, czy zachodzą podstawy do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b. (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., I OSK 1695/11 oraz z dnia 25 czerwca 2019 r., II OSK 2088/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd w sytuacji oczywistej niemożliwości zalegalizowania samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego może nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego, bez wydawania postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 p.b. Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że przedmiotowy budynek został wybudowany z naruszeniem norm wynikających z § 271 ust. 8a oraz § 12 r.w.t. W ocenie organów nadzoru budowlanego okoliczność ta uniemożliwiała zalegalizowanie samowoli budowlanego i uzasadniała wydanie nakazu rozbiórki bez wydawania postanowienia, o którym mowa w art 48 ust. 2 i 3 p.b. Z kolei w ocenie Sądu I instancji stanowisko organów nadzoru budowlanego było błędne, bowiem w pierwszej kolejności organy powinny rozważyć możliwość uzyskania przez inwestora odstępstwa od warunków technicznych w trybie art. 9 ust. 1 p.b. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I nie zasługiwało na akceptację. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną możliwość uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o którym mowa w art. 9 p.b. (w brzmieniu orzekania przez organ odwoławczy) istnieje wyłącznie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, instytucja ta nie ma zastosowania w postępowaniu legalizacyjnym. Organy nadzoru budowlanego wydające decyzje w postępowaniu legalizacyjnym nie mają kompetencji, o których mowa w ust. 3 art. 9 p.b., kompetencje takie nie wynikają również z art. 83 ust. 1 p.b. Zgodnie natomiast z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, z czego wynika zakaz domniemania kompetencji, wszystkie działania organów powinny być oparte na konkretnym przepisie zawierającym normę kompetencyjną. Z konstytucyjnej zasady legalności (art. 7 Konstytucji RP), jak również z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. Przepis kompetencyjny "podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może wchodzić w rachubę (por. wyroki NSA z 21 lutego 2008 r., II OSK 54/07, z 3 czerwca 2008 r., II OSK 590/07, z 15 lutego 2012 r., II OSK 2135/10, z 12 lutego 2013 r., II OSK 1897/11, z 25 lutego 2013 r., II OSK 2037/11 oraz z 27 października 2017 r. II OSK 347/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wyrażanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, odmiennego stanowiska dotyczącego możliwości uzyskania odstępstw od przepisów technicznych w toku procedury legalizacyjnej. Trafnie WINB w skardze kasacyjnej wskazał, że spór dotyczący wykładni art. 9 p.b. przecięty został w wyniku nowelizacji tego przepisu dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.). W wyniki nowelizacji spornego przepisu ustawodawca wprost wykluczył jego zastosowanie w postępowaniu legalizacyjnym. W konsekwencji rację ma skarżący kasacynie, iż Sąd I instancji błędnie ocenił, że decyzja WINB oraz poprzedzającą ją decyzja PINB zostały wydane z naruszeniem przepisów uzasadniającym uwzględnienie skargi. Mając na uwadze, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Są Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną orzekł jednocześnie o oddaleniu skargi R.M. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.