II OSK 132/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1064/09 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] "[...]" w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 września 2009 r., VII SA/Wa 1064/09 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] "[...]" w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zatem, dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest możliwe, o ile spełnione są łącznie obie ustawowe przesłanki uzasadniające to dopuszczenie, a mianowicie: wynika to z celów statutowych organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Ponadto, przepis ten może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy postępowanie "dotyczy innej osoby", co należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tej osoby lub która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Postępowanie administracyjne natomiast dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, gdy w jego wyniku zostaje wydana decyzja, która rozstrzyga wprost o prawach lub obowiązkach tego podmiotu lub decyzja zawierająca rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu, którego treść wpływa także na prawa i obowiązki tego podmiotu. Jedną z grup szeroko rozumianych organizacji społecznych są stowarzyszenia. Stowarzyszenie [...] "[...]" zostało wpisane do Ewidencji Stowarzyszeń Zwykłych. Celem działania Stowarzyszenia zapisanym w statucie jest ochrona interesów mieszkańców M. we wszystkich sprawach związanych z zamieszkiwaniem w tej dzielnicy W. poprzez monitorowanie zgodności działań podejmowanych przez podmioty działające na terenie M., a w szczególności przez organy administracji publicznej, z interesem społeczności lokalnych i interesem publicznym i występowanie w sprawach objętych monitoringiem stowarzyszenia przed organami nadzorującymi przestrzeganie prawa, sądami oraz organami administracji publicznej. Ponadto Stowarzyszenie w statucie wskazało, że cel Stowarzyszenia jest realizowany przez bezpośrednie kontakty i korespondencję z jednostkami samorządowymi, urzędami administracji państwowe], sądami administracyjnymi i powszechnymi oraz organizacjami związanymi z celem Stowarzyszenia. Wobec powyższego, cele statutowe Stowarzyszenia nie uzasadniają dopuszczenia go do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Cel Stowarzyszenia sformułowany jest ogólnie. Organizacja społeczna żądając dopuszczenia jej do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, powinna wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego, który podlega ocenie organu administracji publicznej. Innymi słowy, między celami statutowymi organizacji społecznej, a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi istnieć prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem cel statutowy organizacji jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy, to zachodzi brak powyższego związku, a tym samym brak interesu statutowego organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 listopada 2005 r., II GSK 125/05 - ONSAiWSA 2006 r., nr 6, poz. 154). Drugą przesłanką uzasadniającą realizację uprawnień Stowarzyszenia na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wzgląd na ochronę interesu społecznego. Odnosząc się do powyższych przesłanek uznano, że cel Stowarzyszenia sformułowany jest ogólnie i nie został w toku postępowania skonkretyzowany. We wniosku zasadność dopuszczenia do udziału Stowarzyszenie uzasadniło terenem inwestycji – M. oraz charakterem niniejszego postępowania - a więc poważnym podejrzeniem, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższego Stowarzyszenie wywiodło wniosek, iż wynik postępowania dotyczy w sposób oczywisty interesu mieszkańców M. i to wypełnia przesłankę ochrony interesu społecznego. Z pewnością fakt wydania pozwolenia na budowę, a następnie realizacja inwestycji dotyczyć może interesów pewnej grupy ludzi. Trudno jednak zgodzić się ze stanowiskiem Stowarzyszenia, iż wydane pozwolenie na budowę na działce przy ul. [...] w W. dotyczy interesów mieszkańców całego M. Poza tym należy rozróżnić różne rodzaje interesu. Interesem prawnym - stosownie do art. 28 k.p.a. - jest interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie znajduje to oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, będących podstawą konkretnych roszczeń. Osoba wykazująca jedynie interes faktyczny nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83). Interes prawny ponadto powinien rzeczywiście, realnie istnieć w dacie stosowania norm prawa administracyjnego, a zatem nie może on być tylko hipotetyczny (por. wyrok NSA z 19 marca 2002 r., IV SA 1132/00). Za koniecznością wykazania istnienia interesu prawnego przemawia również fakt, że zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a. organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, a stosownie do art. 28 k.p.a. każdy podmiot, aby legitymować się przymiotem strony musi posiadać interes prawny. Tak rozumiany statutowy interes Stowarzyszenia oraz interes prawny nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, innymi słowy musi istnieć merytoryczne w sensie prawnym powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami statutowymi i zakresem działania tej organizacji społecznej, a nie tylko powiązanie faktyczne, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Odnośnie niespełnienia przez Stowarzyszenie kryteriów z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Sąd stwierdził, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu, gdyż określa on strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest odrębnym postępowaniem rządzącym się swoimi prawami. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, a więc na nowo ustala się krąg stron postępowania. Tak więc, nie zawsze kto był stroną w postępowaniu zwykłym jest automatycznie stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności i odwrotnie. Z uwagi na powyższe zarzut skargi, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz zupełnie nowym i odrębnym postępowaniem i mają do niego zastosowanie przepisy k.p.a., w tym art. 31 § 1 pkt 2 jest zasadny. Jednakże skarga nie mogła zostać uwzględniona z uwagi na fakt niespełnienia przez Stowarzyszenie przesłanek uzasadniających dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 tej ustawy oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 7, 31 § 1 pkt. 2 i § 2, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił zarzuty skargi Stowarzyszenia, dotyczące naruszenia art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie. Powyższy przepis był samoistną podstawą wydania przez organy administracji postanowień odmawiających dopuszczenia Stowarzyszenia na podstawie art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a. do udziału w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Mazowieckiego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-[...] z [...] stycznia 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę. Organy obydwu instancji uznały, iż art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a., na który powoływało się Stowarzyszenie, nie znajduje zastosowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś zakres stron w takim postępowaniu ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Stwierdziły, iż Stowarzyszenie nie spełnia kryteriów z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się rażących naruszeń przepisów prawa regulujących zakres kognicji sądów administracyjnych. Uznając wadliwość zastosowanej przez organy obydwu instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jako pierwszy zastosował w sprawie przepis art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a. i dokonał własnej oceny spełniania przez Stowarzyszenie przesłanek z tego przepisu. Rozważaniom na temat przesłanek dopuszczania stowarzyszeń do postępowań administracyjnych poświęcił zasadniczą część uzasadnienia wyroku, mimo że organy administracji nie zajmowały się tym w ogóle. Powyższe wskazuje jednoznacznie, iż Sąd I instancji podjął orzeczenie, w którym rozstrzygnął za organ sprawę administracyjną dotyczącą dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie na podstawie art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a. Tymczasem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 maja 2009 r., II FSK 790/08 "Sąd administracyjny nie ma możliwości podejmowania rozstrzygnięć merytorycznych czy działań należących do kompetencji organu, którego akt administracyjny jest przedmiotem sądowej kontroli". "W sytuacji braku stosownej oceny organu administracji dotyczącej prawnej kwalifikacji prawnego stanu faktycznego, formułowanie jej w wyroku kasacyjnym uwzględniającym skargę z powołaniem się na uchybienia natury procesowej, musi być traktowane jako ingerencja w sferę kompetencji właściwego do rozstrzygnięcia sprawy organu administracji publicznej. Zadaniem sądu administracyjnego nie jest bowiem wyręczanie właściwych organów administracji w realizacji powierzonych im zadań, a jedynie przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem ich działań, w tym także wykazywanie, na czym polegał błąd w rozumieniu jakichś przepisów prawa (błąd co do prawa) - zob. wyrok NSA z 20 maja 2009 r., II FSK 324/08. Sąd I instancji samodzielnie rozpoznał sprawę w oparciu o art. 31 § 2 pkt. 2 k.p.a., czym dopuścił się rażącego naruszenia przywołanych powyżej przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując nieuprawnionej oceny spełnienia przez Stowarzyszenie przesłanek z tego przepisu przeprowadził nadto niezrozumiałą wykładnię regulaminu oraz stanowiska Stowarzyszenia. "Trudno jednak zgodzić się ze stanowiskiem Stowarzyszenia, iż wydane pozwolenie na budowę na działce przy ul. [...] w W. dotyczy mieszkańców całej dzielnicy - M." Stowarzyszenie nigdy nie formułowało takiego stanowiska, nie wynika ono również z treści regulaminu. Z wywodów Sądu I instancji można wywnioskować, że zapis regulaminu Stowarzyszenia, zgodnie z którym celem Stowarzyszenia jest ochrona interesów mieszkańców M. oznacza, że Stowarzyszenie może przystępować wyłącznie do postępowań administracyjnych, których przedmiot dotyczy interesów mieszkańców całej dzielnicy M. Obowiązujące zasady prawidłowego rozumowania nie pozwalają zgodzić się z takim poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Analizując treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób dociec na czym, poza przywołanym powyżej poglądem, Sąd oparł swoje kategoryczne stwierdzenie, że "nie może budzić wątpliwości, że cele statutowe Stowarzyszenia nie uzasadniają dopuszczenia go do udziału w przedmiotowym postępowaniu." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. 2. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. 3. Przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten ma zastosowanie także w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Należy bowiem mieć na względzie, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym - np., w trybie wznowienia postępowania, czy trybie stwierdzenia nieważności decyzji - jest decyzja, która zapadła w postępowaniu zwyczajnym. Nie ulega zatem najmniejszej wątpliwości, że w postępowaniu, w którym rozpoznaje się, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nie można abstrahować od przedmiotu tej decyzji. Nie jest to bowiem postępowanie w sprawie jakiejś, abstrakcyjnej decyzji administracyjnej, ale decyzji konkretnej, w tym przypadku decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-[...] z [...] stycznia 2002 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. 4. Niemniej jednak w rozpoznawanej sprawie art. 31 k.p.a. miał zastosowanie, ponieważ ustalanie kręgu podmiotów mających przymiot strony lub uczestnika na prawach strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 28 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jest wadliwe wówczas, gdy przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanej decyzji tj. przed [...] lipca 2003 r. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie NSA – por. np. wyroki z 16.02.2007 r., II OSK 339/06, z 2.03.2007, II OSK 462/06 oraz z 26-02-2010 r., II OSK 431/09. Trafnie w tym ostatnim orzeczeniu NSA podkreślił, że kwestia, czy podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwaleniu na budowę zależy zatem przede wszystkim od tego, czy mógł on zostać uznany za stronę postępowania zwykłego na etapie projektowania inwestycji, a nie od późniejszych skutków oddziaływania tejże inwestycji po jej realizacji. Zatem uznać należy, że w tej kwestii ocena Sądu I instancji była prawidłowa, choć oparta na błędnej argumentacji. 5. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów. Stosownie do postanowień zawartych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, sąd uchylając decyzję na tej podstawie obowiązany jest wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne – por. np. wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r., I OSK 407/05. Istotne zatem jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa procesowego a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia, to treść zaskarżonego aktu z dużą dozą prawdopodobieństwa byłaby inna. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 20 maja 2009 r., II FSK 790/08, ponieważ pozostaje on w sprzeczności z uregulowaniem zawartym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Natomiast ocena prawna wyrażona w wyroku NSA z 5 czerwca 2009 r., II FSK 324/08 nie może mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ została sformułowana w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. 6. Z kolei, w całej rozciągłości należy podzielić ocenę prawną Sądu I instancji, że w świetle art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, tzn. że musi istnieć merytoryczne w sensie prawnym powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami statutowymi i zakresem działania tej organizacji społecznej, a nie tylko powiązanie faktyczne. Jeżeli zatem w statucie Stowarzyszenia zapisano, że jego celem jest ochrona interesów mieszkańców M. we wszystkich sprawach związanych z zamieszkiwaniem w tej dzielnicy W., to Stowarzyszenie to żądając dopuszczenia go do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-[...] z [...] stycznia 2002 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę powinno wykazać, czyjego interesu prawnego (interesu prawnego, jakich mieszkańców M.) postępowanie to dotyczy. W przeciwnym wypadku – co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - nie można bowiem ustalić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej, a materialnoprawnym przedmiotem sprawy istnieje prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Stąd za zgodną prawem należało uznać konstatację Sądu I instancji, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy cel statutowy Stowarzyszenia jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu jej załatwienia, a więc zachodzi brak powyższego związku, a co za tym idzie mamy tu do czynienia z brakiem interesu statutowego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. 7. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.