II OSK 1580/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1466/23 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 października 2023 r. nr 814/2023 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1466/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. P. (dalej: "skarżący") na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "MWINB") z dnia 16 października 2023 r., nr 814/2023 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem nr 71/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie (dalej: "PINB") wstrzymał inwestorowi – D. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: "spółka") prowadzenie robót budowlanych przy realizacji obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] w M., gm. L., z powodu prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Postanowienie doręczono spółce, a także innym uczestnikom postępowania, m.in. skarżącemu. Zażalenie na to postanowienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia wniosła spółka. Postanowieniem nr 814/2023 z dnia 16 października 2023 r. MWINB, na podstawie art. 58 § 1, art. 59 § 1. art. 123 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: "k.p.a."), odmówił spółce przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB nr 71/2023. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie MWINB nr 814/2023 wniósł skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Organ domagał się odrzucenia skargi z uwagi na brak legitymacji skarżącego do jej wniesienia, ewentualnie oddalenia skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd pierwszej instancji przywołał treść art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także zdefiniował pojęcie "interesu prawnego" i doszedł do wniosku, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia odmawiającego spółce przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, gdyż postanowieniem tym stwierdzono, że inny podmiot (spółka) uchybił terminowi do złożenia zażalenia. Ubocznie Sąd wskazał, że skarga spółki na postanowienie MWINB nr 814/2023 została zarejestrowana pod sygn. II SA/Kr 1473/23 i postanowieniem z dnia 29 lutego 2024 r. została odrzucona z powodu nieusunięcia jej braków formalnych. Skarżący, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną od opisanego na wstępie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowania przejawiające się w uznaniu, że skarżący kasacyjnie nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi, podczas gdy jest on właścicielem przedmiotowej nieruchomości oraz w związku z wstrzymaniem robót budowlanych oraz możliwym wszczęciem procedury legalizacyjnej, skarżący kasacyjnie będzie zobowiązany do doprowadzenia budowli do stanu zgodnego z prawem, co wiąże się w sposób bezpośredni z koniecznością poniesienia przez niego wydatków finansowych, przez co posiada on interes prawny w dążeniu do uchylenia decyzji wydanych przez organy w ramach niniejszej sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącemu kasacyjnie terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącego, przejawiające się w zignorowaniu wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a oraz pkt 6 p.p.s.a. poprzez brak odrzucenia skargi, w sytuacji w której Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie posiada przymiotu strony, skarga powinna zostać odrzucona w drodze postanowienia, a wniesiony wpis powinien zostać zwrócony skarżącemu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne poprzez uchylenie decyzji organów pierwszej oraz drugiej instancji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a nadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku interesu prawnego skarżącego do zaskarżenia postanowienia MWINB nr 814/2023, którym odmówiono spółce przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie PINB nr 71/2023. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Należy zaakceptować stanowisko prezentowane w doktrynie oraz w orzecznictwie, że pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się przepis art. 50 p.p.s.a., należy rozumieć szerzej niż pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się k.p.a. O istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi żądanie oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności lub stanu bezczynności z obiektywnym stanem prawnym, co ma jednocześnie tę konsekwencję, że w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. skarżący musi posiadać interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, czynnością lub innym działaniem administracji publicznej (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II; por. postanowienie NSA z 27 września 2019 r., sygn. akt II GSK 972/19; wyrok NSA z 31 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 41/22). W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter obiektywny, a jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego (niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego), w związku z czym o jego istocie trzeba wnioskować na podstawie związku z konkretną normą prawną, co oznacza, że istnienie interesu prawnego uzasadnia istnienie przepisu prawa i rekonstruowanej z niego normy prawnej stanowiącej źródło (podstawę) wywiedzenia z niej dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków (por. postanowienia NSA: z 26 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 290/13; z 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/11; z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2500/11; z 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 126/10; wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 478/12). Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym" (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 122–123). Jednakże nie wyczerpuje to treści terminu "interes prawny" w rozumieniu komentowanego przepisu. Podmiot skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. W tych warunkach nie budzi wątpliwości, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia MWINB o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia przez spółkę zażalenia, złożonego z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a. Okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, w tym przede wszystkim kwestia braku winy, rozpatrywane są wobec każdej strony postępowania indywidualnie w związku z jej sytuacją prawną. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia odnoszącego się wyłącznie do sytuacji prawnej innego podmiotu. O ile można przyjąć, że skarżący - jako współwłaściciel nieruchomości - ma interes prawny w oddzielnym zaskarżeniu postanowienia o wstrzymaniu spółce (inwestorowi) prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wskazanym w tym postanowieniu (źródłem tego interesu jest tytuł rzeczowy do gruntu), to nie posiada on interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia organu odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia przez spółkę zażalenia na to postanowienie. Jednocześnie nie można podzielić argumentu skarżącego, że sąd powinien zastosować art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. i skargę odrzucić. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w przypadku skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5) i 6) p.p.s.a., a nie postanowień, o których mowa w pkt 2 tego przepisu. Nie jest to także przypadek niedopuszczalności skargi, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 6) p.p.s.a. W konsekwencji nie zasługują na uwzględnienie wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania odniesione do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej, którymi autor skargi kasacyjnej zarzuca nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i wszechstronny zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a.) oraz nie wzięcie pod uwagę, iż zachodziły podstawy do przywrócenia uchybionego terminu (art. 58 § 1 i 2 k.p.a.), a także niedostrzeżenia uchybienia przez organ administracji zasadom prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.) oraz przekonywania (art. 11 k.p.a.). Z powyższych względów nie jest również trafny zarzut, że zachodziły podstawy do podjęcia przez organ odwoławczy reformatoryjnego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznał na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.