II OSK 1642/23

Dnia 5 września 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 5/23 w przedmiocie oddalenia sprzeciwu P. M. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 14 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 5/23, powołując się na art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw skarżącego kasacyjnie P. M. od decyzji Wojewody Małopolskiego z 14 grudnia 2022 r., którą uchylono decyzję Starosty [...] z 30 września 2021 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzieleniu skarżącemu kasacyjnie pozwolenia na budowę i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Starosta [...] decyzją z 30 września 2021 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił skarżącemu kasacyjnie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi i zagospodarowaniem terenu oraz połączeniem z drogą wewnętrzną na działkach nr [...], [...] i [...] w miejscowości C. Jednocześnie Starosta [...] uznał, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje działki nr "[...], [...], [...], [...], [...], [...]", a także, że "realizacja inwestycji nie wpływa w jakikolwiek sposób na dotychczasowy sposób wykorzystywania działek nr ew. [...], [...] i [...] w m. C., gm. W.", stanowiących drogę dojazdową wewnętrzną. Na skutek odwołania A. Z., P. Z., K. B., O. B., K. K., N. K.-K., M. H., W. N., A. N., M. D., J. D., Ł. P., A. P.-P., M. K., W. K., K. Ł., A. S ., K. S., E. N., R. N., M. N. oraz O. J.-N. Wojewoda Małopolski decyzją z 14 grudnia 2022 r. uchylił decyzję Starosty [...] z 30 września 2021 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że organ ten uznał, iż w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie brały udziału wszystkie osoby, które powinny być stronami tego postępowania. W szczególności przyjął, że "w obszarze oddziaływania obiektu winny znajdować się wszystkie działki, które będą doznawać w przyszłości ograniczeń w zabudowie spowodowanych przedmiotową inwestycją", co w ocenie organu odwoławczego oznacza, że stronami tego postępowania powinni byli być w szczególności współwłaściciele działek nr [...], [...] i [...], obr. [...], tworzących drogę dojazdową do przyległych nieruchomości, w których przebiegać mają sieci i przyłącza do projektowanego budynku. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że w celu zapewnienia tym osobom udziału w obu instancjach postępowania administracyjnego, konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący kasacyjnie w sprzeciwie od decyzji Wojewody Małopolskiego z 14 grudnia 2022 r. zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, art. 140 k.c. oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 15, art. 77 , art. 107 § 3, art. 134 i art. 138 § 2 k.p.a. Twierdził, że organ odwoławczy uznał, iż planowana inwestycja wiąże się z ograniczeniami w zabudowie nieruchomości skarżących. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nieruchomości odwołujących się nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Oznacza to, że odwołanie wniosły osoby, którym nie przysługiwał w sprawie status strony postępowania, a tym samym "organ powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 (k.p.a.)". Sąd pierwszej instancji uznał, że Wojewoda Małopolski nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia było spowodowane rozszerzeniem w postępowaniu odwoławczym kręgu stron postępowania o osoby, które wniosły odwołanie. Jako że osoby te, będące współwłaścicielami działek nr [...], [...] oraz [...], nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, to w ocenie Wojewody uzasadniało konieczność powtórzenia postępowania pierwszoinstancyjnego z ich udziałem. Jednocześnie Sąd zastrzegł, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem Sąd nie może weryfikować tego, czy współwłaścicielom działek nr [...], [...] i [...] rzeczywiście przysługuje przymiot strony w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył następujące podstawy kasacyjne. Naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. w sposób prawidłowy, podczas gdy w sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. ze względu na wniesienie odwołania przez osoby do tego nieuprawnione. Naruszenie art. 151 w zw. z art. 64e p.p.s.a. z związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja organu drugiej instancji jest zgodna z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia sprzeciwu przez Sąd pierwszej instancji, mimo że organ rozpatrujący odwołanie wydał decyzję kasacyjną zamiast decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., ze względu na wniesienie odwołania przez osoby nieposiadające do tego niezbędnej legitymacji prawnej. Naruszenie art. 64e p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że poza zakresem kognicji Sądu pierwszej instancji było w niniejszej sprawie dokonanie oceny, czy odwołanie zostało złożone przez osoby, którym powinien przysługiwać status strony przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a zatem czy złożone odwołanie było prawnie skuteczne. Naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych w sprzeciwie i pozostawienie ich bez rozpoznania, podczas gdy ich rozpoznanie było w niniejszej sprawie zasadnicze i wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji nie wykraczało poza zakres kognicji określony w art. 64e p.p.s.a. Naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 i art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej w sposób nieprawidłowy i bezzasadne oddalenie sprzeciwu pomimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Ze skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględniając sprzeciw uchylić zaskarżoną sprzeciwem decyzję Wojewody Małopolskiego z 14 grudnia 2022 r., gdyż organ ten rażąco naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ odwoławczy powinien był wydać decyzję "o umorzeniu postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., ze względu na wniesienie odwołania przez osoby nieposiadające do tego niezbędnej legitymacji prawnej". W tej sprawie stan faktyczny kształtuje się w ten sposób, że Starosta [...] w decyzji z 30 września 2021 r. przyjął, iż obszar oddziaływania inwestycji obejmuje oprócz działek inwestycyjnych także działki nr [...] i [...], oraz że "realizacja inwestycji nie wpływa w jakikolwiek sposób na dotychczasowy sposób wykorzystywania działek nr ew. [...], [...] i [...] w m. C., gm. W.", składających się na wewnętrzną drogę dojazdową. Tymczasem Wojewoda Małopolski, na skutek odwołania wniesionego przez współwłaścicieli działek nr [...], [...] i [...], którzy nie brali udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, niejako rozszerzył obszar oddziaływania projektowanej inwestycji także na ww. działki, przy czym zaznaczył, że po pierwsze, "w obszarze oddziaływania obiektu winny znajdować się wszystkie działki, które będą doznawać w przyszłości ograniczeń w zabudowie spowodowanych przedmiotową inwestycją", po drugie, że w sprawie zachodzą rozbieżności pomiędzy obszarem oddziaływania inwestycji ustalonej przez projektanta w projekcie zagospodarowania terenu a obszarem oddziaływania obiektu określonym przez organ pierwszej instancji, co wymaga "jednoznacznych ustaleń w tym zakresie w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym w sprawie". Niemniej jednak, organ odwoławczy stwierdził jednoznacznie, że w postępowaniu powinni wziąć udział współwłaściciele działek nr [...], [...] i [...], którzy wnieśli odwołanie. Sąd pierwszej instancji miałby zatem przesądzić w sprawie ze sprzeciwu wniesionego przez skarżącego kasacyjnie o prawach tychże współwłaścicieli drogi wewnętrznej, mimo że podmioty te nie mogły wziąć udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji dlatego, że stosownie do art. 64b § 3 p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się. Krąg stron postępowania przed sądem administracyjnym został wskazany w art. 32 i art. 33 p.p.s.a. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl art. 33 p.p.s.a. stronami (uczestnikami na prawach strony) postępowania przed sądem administracyjnym mogą być także inne podmioty, m.in. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 1). W związku z tym wyłączenie stosowania art. 33 w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji oznacza, że w tym postępowaniu stronami są jedynie wnoszący sprzeciw i organ administracji, którego decyzji sprzeciw dotyczy. W związku z takim stanem prawnym w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Tak przyjęto w wyroku z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18. Pogląd ten został zaakceptowany m.in. w wyroku NSA z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1984/20, w wyroku NSA z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3238/19, w wyroku NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2030/19, w wyroku NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3552/1 oraz w wyroku NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18. Ponadto wskazany sposób wykładni art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. został zaaprobowany w doktrynie prawa (Paweł Daniel, glosa do pierwszego ze wskazanych wyroków, opublikowana w OSP zeszyt 4 z 2019 r., poz. 42). Mając powyższe na uwadze NSA stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna, gdyż jest ona oparta na podstawie, której uwzględnienie sprowadzałoby się do sformułowania oceny prawnej, która w świetle przyjętej wykładni przepisów prawa jest niedopuszczalna, jako godząca w prawa podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie brały udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Należy podkreślić, że z uzasadnienia decyzji, od której wniesiono sprzeciw, wynika, iż zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. było spowodowane tym, że organ odwoławczy uznał, iż konieczne jest zapewnienie osobom, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, udziału w obu instancjach postępowania administracyjnego. Ta przesłanka zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie może być w sprawie ze sprzeciwu zweryfikowana pod względem zgodności z prawem z uwagi na przyjętą przez ustawodawcę w art. 64b § 3 p.p.s.a. regulację. Jej weryfikacja wiąże się bowiem z koniecznością oceny stanowiska Wojewody Małopolskiego, co do tego, czy odwołujący się powinni być stroną postępowania, co nie jest dopuszczalne w postępowaniu, w którym z uwagi na powołany przepis osoby te nie mogą brać udziału. Wskazana niedopuszczalność zweryfikowania pod względem zgodności z prawem zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. powoduje, że nie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie innych przepisów prawa niż art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając powyższe NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. W oparciu o art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. NSA skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.