II OSK 1753/12

Dnia 13 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska /spr./ sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 kwietnia 2012r. sygn. akt II SA/Rz 49/12 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zbiornika na gaz płynny 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 49/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi M. W., uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zbiornika na gaz płynny. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej PWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli (PINB) z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie zbiornika na gaz płynny na nieruchomości położonej w J. przy ul. [...] (obecnie [...]). PINB w Stalowej Woli w ramach postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek M. W. w dniu 31 sierpnia 2006 r., ustalił, że na ww. działce istnieje zbiornik na gaz płynny propan- butan posadowiony na płycie betonowej usytuowanej w odległości 2,75 m od ogrodzenia z działką M. W. i w odległości 5,25 m od ogrodzenia z działką K. M. Sprawa była trzykrotnie przedmiotem orzekania organów I i II instancji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał brak podstaw do stwierdzenia, że roboty wykonano w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, natomiast kwestie związane z naruszeniem własności działki należy rozstrzygać na drodze postępowania cywilnoprawnego. Skargę na powyższą decyzję złożył M. W. W pierwszej kolejności podał, że z akt sprawy i dołączonych dokumentów wynika, że T. N. nigdy nie posiadał pozwolenia na budowę zbiornika na gaz płynny propan - butan z pełnym zakresem robót niezbędnych do wykonania zbiornika, a decyzja Starosty Stalowowolskiego nr [...], z dnia [...] sierpnia 1999 r. nie uwzględnia zbiornika, co oznacza, że stanowi on samowolę budowlaną. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku uchylającym zaskarżoną decyzję wskazał, że skarga jest zasadna, ale z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Sąd doszedł do przekonania, że naruszono przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, a to po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obligowało Sąd do uwzględnienia skargi. Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd stwierdził, że organy prowadząc postępowanie nie ustaliły prawidłowo stron postępowania, a zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na weryfikację w tym zakresie. Do postępowań prowadzonych w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane dla określenia kręgu stron postępowania zastosowanie ma definicja strony zawarta w art. 28 k.p.a. Rolą organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie kręgu stron postępowania i zapewnienie im gwarancji procesowych wynikających z zasady czynnego udziału w sposób określony w art. 10 § 1 k.p.a. Stronami postępowania w przedmiotowej sprawie winni być właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczący z działką nr [...] położoną w J. W aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się notatka sporządzona przez pracownika PINB w Łańcucie z dnia 19 kwietnia 2006 r. ustalająca strony w postępowaniu. Z notatki wynika, że stronami postępowania są M. W., K. M., M. R., W. P., Gmina Pysznica. Z oświadczenia Z. N. wynika, że K. M. zmarł, i składająca oświadczenie jest jedyną spadkobierczynią. Sąd zwrócił uwagę, że w postępowaniu prowadzonym na przestrzeni 6 lat żaden z organów nie wystąpił do właściwego miejscowo urzędu stanu cywilnego celem wyjaśnienia, czy K. M. istotnie nie żyje. Rolą organu będzie ustalenie tego faktu oraz wyjaśnienie, czy postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku było prowadzone i kto jest następcą prawnym K. M. Niezależnie od wyżej przedstawionych okoliczności w aktach administracyjnych organu II instancji znajduje się mapa z projektem podziału działki nr [...]. Obecny na rozprawie skarżący oświadczył, że istotnie w 2006 r. dokonał podziału tej działki, a dwie działki powstałe z podziału zostały sprzedane. Faktu tego nie dostrzegły organy prowadzące postępowanie, chociaż okoliczność ta również mogła mieć istotny wpływ na prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. Sąd ponadto stwierdził, że organ II instancji w piśmie z dnia 8 lutego 2011 r. na podstawie art. 136 k.p.a. zlecił PINB w Łańcucie uzupełnienie materiału dowodowego poprzez sporządzenie aktualnego szkicu uwzględniającego odległości przedmiotowego zbiornika na gaz płynny od istniejących obiektów budowlanych i urządzeń terenowych na działce inwestora jak i działkach sąsiednich oraz odległości od granic sąsiednich działek. Przy piśmie z dnia 24 lutego 2011 r. PINB nadesłał szkic sytuacyjny działki nr [...] położonej w J. Zlecenie w trybie art. 136 k.p.a. przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji czynności dowodowych nie zwalnia organu od stosowania reguł, którymi rządzi się postępowanie dowodowe, w tym powiadomienia stron o każdej przeprowadzonej czynności, co jest realizacją zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Jak wskazał Sąd, organ II instancji wystąpi do organu pierwszej instancji o wyjaśnienie i uzupełnienie dokumentacji, czy strony były powiadomione o pomiarze w terenie i czy z czynności tej sporządzono protokół. Organ II instancji naruszył też art. 10 § 1 k.p.a., bo prowadząc postępowanie dowodowe nie wezwał stron do zapoznania się z aktami sprawy celem zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń lub wniosków. Gdyby okazało się, że pomiar został przeprowadzony bez udziału stron, organ po ustaleniu stron (wg wskazań Sądu), w ponownie prowadzonym postępowaniu powtórzy pomiar z zachowaniem reguł postępowania dowodowego, zapewniając udział wszystkim stronom postępowania. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazując art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem decyzji PWINB w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2011 r. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono w/w przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak stanowiska Sądu co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, nieuzasadnienie podstawy prawnej wyroku, brak oceny prawnej sprawy oraz wskazania co do dalszego postępowania, które nie dają rękojmi, iż dołożono należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W związku ze wskazaną podstawą kasacyjną, na podstawie art. 176 zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że zarzut naruszenia przepisów postępowania może stanowić podstawę uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wyłącznie w sytuacji, gdy naruszenie to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wskazane naruszenie przepisów postępowania nie tylko nie ma wpływu na wynik sprawy, ale też nie zostało poparte jakimkolwiek wywodem prawnym o takim wpływie na treść decyzji umarzającej postępowanie. Podniesiono, że brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym nie może skutkować uwzględnieniem skargi ze względu na naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., a tym bardziej nie jest podstawą do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z uregulowania zawartego w art. 147 k.p.a., w którym stwierdza się, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony wynika, że naruszenie prawa opisane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może być uwzględnione tylko wówczas, gdy jest to zgodne z wolą podmiotu, którego to naruszenie dotyczy. Ustawodawca wyraźnie w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odstąpił od ochrony obiektywnego porządku prawnego na rzecz ochrony subiektywnego porządku prawnego. Skoro w postępowaniu administracyjnym wznowienie postępowania, i co za tym idzie, ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zawsze zależy od woli podmiotu, którego naruszenie dotyczy, to tak samo powinno być w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wykluczone jest więc automatyczne uchylanie decyzji w razie uznania, że zostały naruszone prawa procesowe strony w postępowaniu administracyjnym, a zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może skutecznie podnieść tylko strona, której on bezpośrednio dotyczy tzn. osoba, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną M. W. wskazał, że jest ona bezzasadna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie była decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie zbiornika na gaz płynny na nieruchomości położonej w J. przy ul. [...] (obecnie [...]). W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie – PWINB w Rzeszowie oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, istotę sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie stanowi kwestia, czy sąd administracyjny może z urzędu uwzględnić okoliczność, że strona postępowania administracyjnego nie brała w nim udziału i z tego względu uchylić zaskarżoną decyzję, bez wyjaśnienia wpływu jakie to uchybienie mogło mieć na wynik sprawy. W przedstawionej wyżej kwestii dała się zauważyć w orzecznictwie – w poprzednich latach – rozbieżność poglądów. W ostatnim okresie wydaje się jednak przeważać stanowisko, że naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy i przy uwzględnieniu przez sąd stanowiska podmiotu, którego prawa jako strony zostały naruszone (por. m.in. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. II OSK 754/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08; z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 277/10; z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08, z glosą aprobującą J. Borkowskiego – OSP 2011/2). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w wymienionych wyżej wyrokach. Zasadą jest, że prawami procesowymi rozporządza strona postępowania. Do jej wyłącznej oceny ustawodawca zostawił też podjęcie obrony w sytuacji pozbawienia jej – bez własnej winy – udziału w postępowaniu administracyjnym. Stanowi o tym art. 147 k.p.a., zgodnie z którym, wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje na żądanie strony. Ustawodawca w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu) wyraźnie odstąpił zatem od ochrony obiektywnego porządku prawnego. Treść cytowanego wyżej przepisu, a także zasada rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę ma przesądzające znaczenie dla wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Tak więc jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można z pominięciem jej stanowiska i bez wyjaśnienia wpływu jaki to uchybienie mogło mieć na wynik sprawy, uznać że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i uchylić zaskarżoną z innych powodów i przez inne strony decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Powyżej poczynione uwagi, odnoszące się zasadniczo do prawidłowej wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., z uwagi na motywy rozstrzygnięcia Sądu I instancji, będą miały swoje odniesienie do sprawy niniejszej, pomimo że formalną podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji stał się dla Sądu przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. zasługiwały na uwzględnienie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przyczyną uchylenia decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2011 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zbiornika na gaz płynny, było naruszenie przez organ art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia nieustalonym podmiotom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Kwestia ta została podniesiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie z urzędu, gdyż skarżący w sprawie niniejszej – M. W. nie zgłaszał takiego zarzutu wobec swojej osoby. Przy czym brak udziału stron w postępowaniu nie został wykazany, lecz stanowił jedynie przypuszczenie Sądu. Ponadto, co istotne, Sąd I instancji nie wyjaśnił jakie to powołane wyżej uchybienie organu nadzoru budowlanego mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czyli wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zbiornika na gaz płynny na nieruchomości położonej w J. przy ul. [...] (obecnie [...]). W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań, uzasadniało to uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, uznając że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.