II OSK 199/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 września 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 166/24 w sprawie ze skargi D.K. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 16 września 2024 r., III SAB/Gl 166/24, w wyniku rozpoznania skargi D.K. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, stwierdził bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1), zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 60 dni od daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), zasądzając równocześnie na rzecz cudzoziemca zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4). Wojewoda Śląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. w zakresie punktów 1, 2 i 4, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 100d ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1-2 oraz ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r., poz. 167, ze zm.), dalej: u.p.o.u., w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis art. 100d u.p.o.u. nie ma zastosowania do cudzoziemców innych niż określonych w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.o.u., a tym samym nie ma zastosowania w sprawie skarżącego; 2) art. 8 ust. 2 w zw. z art. 91 ust. 3 w zw. z art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji poprzez odmowę zastosowania normy art. 112a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), dalej: u.c., jako niezgodnej z prawem stanowionym przez organizację międzynarodową, a tym samym przypisanie sobie przez Sąd I instancji kompetencji do oceny zgodności norm ustawowych z normami wyższego rzędu i w konsekwencji odmowy ich stosowania, a zatem kompetencji, której Konstytucja Sądowi nie przyznaje; 3) art. 112a ust. 2 i 3 u.c. w zw. z art. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. UE L 2011.343.1), dalej: dyrektywa 2011/98/UE, a także art. 41 Karty Praw Podstawowych (Dz.U. UE C 2007.303.1), dalej: KPP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż wyżej cytowane normy art. 112a u.c. są sprzeczne z rzeczonymi normami aktów międzynarodowych; 4) art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.p.o.u. poprzez uwzględnienie skargi, będące rezultatem niezastosowania ww. przepisów u.p.o.u., podczas gdy skarga winna była zostać oddalona. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda Śląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na usprawiedliwionych podstawach, które nakazywałyby uchylić zaskarżone orzeczenie. Przyznać należy rację Wojewodzie Śląskiemu w zakresie, w jakim zarzucił Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 100d ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1-2 u.p.o.u., co ma związek z nieprawidłowym stwierdzeniem przez Sąd, że zakres zastosowania ww. regulacji prawnej jest kształtowany w sposób bezpośredni przez dyspozycję art. 1 u.p.o.u., przez co przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie po dniu 15 kwietnia 2022 r. w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, nie mogła w jakikolwiek sposób wpływać na ocenę działań podejmowanych przez Wojewodę w kontrolowanej sprawie, której przedmiotem było rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego złożonego przez obywatela Białorusi, którego pobyt w Polsce nie ma związku z wybuchem konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepis art. art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. stanowi rozwiązanie generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.p.o.u. (por. wyrok NSA z 22 maja 2025 r., II OSK 1349/24; wyrok NSA z 27 lutego 2025 r., II OSK 2585/24; wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., II OSK 1341/24; wyrok NSA z 18 grudnia 2024 r., II OSK 1883/24; wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., II OSK 286/24; wyrok NSA z 24 października 2024 r., II OSK 1182/24; wyrok NSA z 24 września 2024 r., II OSK 1256/24; wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., II OSK 226/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., II OSK 469/24; wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r., II OSK 2194/23; wyrok NSA z 27 maja 2024 r., II OSK 31/24; wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 1114/23; wyrok NSA z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22; wyrok NSA z 4 lipca 2023 r., II OSK 2421/22; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela. Oparcie się na powyższym wniosku interpretacyjnym nie stanowi jednakże wystarczającej podstawy do przypisania zaskarżonemu wyrokowi wadliwości determinującej uznanie, że skarga skarżącego cudzoziemca zarzucająca organowi bezczynność powinna zostać, jak przyjmuje Wojewoda Śląski, oddalona (art. 151 p.p.s.a.). Analiza przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1-2 i ust. 4 u.p.o.u. pozwala podzielić argumentację skarżącego kasacyjnie organu wskazującą, że ww. regulacja prawna mogła prowadzić do zawieszenia rozpatrywania wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego, a w konsekwencji mogła zostać uznana przez organ za przeszkodę do wywodzenia w sposób skuteczny środka prawnego dotyczącego bezczynności organu właściwego do jego rozpatrzenia. Uwzględnić w tym zakresie niewątpliwie należy nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi od wiosny 2022 r. na terytorium Ukrainy oraz potrzebę udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostawało bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w sprawach dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych powierzonych im zadań. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone zostało stanowisko, że rozwiązania przyjęte w dyrektywie 2011/98/UE uwzględniają "zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich" (motyw 5 preambuły dyrektywy), co nakazuje uznać, iż nie sposób ich przenosić na grunt uwarunkowań zaistniałych podczas sytuacji nietypowej o charakterze nadzwyczajnym, do której niewątpliwie należy zaliczyć poważny kryzys migracyjny (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2025 r., II OSK 2316/24; wyrok NSA z 18 lutego 2025 r., II OSK 2057/24; wyrok NSA z 23 stycznia 2025 r., II OSK 1924/24; wyrok NSA z 17 grudnia 2024 r., II OSK 1355/24; wyrok NSA z 9 grudnia 2024 r., II OSK 1424/24; wyrok NSA z 23 października 2024 r., II OSK 867/24). O ile powyższe uwarunkowania pozostawały aktualne w dacie wystąpienia przez skarżącego cudzoziemca z żądaniem udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu świadczenia pracy (23 maja 2023 r.), co determinowało sposób oceny ich wpływu na bieg spornego postępowania, jako że sąd administracyjny zobowiązany był uwzględnić treść art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u., o tyle odmiennej ocenie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podlegać powinno przedłużenie obowiązywania art. 100d u.p.o.u. na okres po 30 czerwca 2024 r., wprowadzone na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się w tym kontekście, że okres ponad dwóch lat jest czasem, w jakim władze publiczne zobowiązane były dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, wobec czego niespełnienie warunku niezbędności ograniczenia nakazuje rozwiązanie przyjęte w art. 100d ust. 1 u.p.o.u. w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 1 pkt 3 cyt. ustawy traktować jako naruszające zasadę proporcjonalności, a tym samym uchybiające m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2025 r., II OSK 3112/24; wyrok NSA 5 sierpnia 2025 r., II OSK 3111/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2719/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., II OSK 2939/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., II OSK 2942/24; wyrok NSA z 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24). Analiza konstytucyjnych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 184 Konstytucji) prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest co do zasady sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie. Z uwagi na precyzyjne określenie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji (por. R. Hauser, J. Trzciński, O formach kontroli konstytucyjności prawa przez sądy, RPEiS 2008, nr 2, s. 9 i n.). Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty, co pozwala działanie sądu administracyjnego traktować jako konieczny sposób zapewnienia stronie prawa do konstytucjonalizacji norm szczegółowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia jej sprawy objętej wniesioną skargą. Taką sytuację należy odnosić w świetle jednolitego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego do zmiany art. 100d u.p.o.u. wprowadzonego na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. Nie ulega wątpliwości, że rozwiązania legislacyjne warunkowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi nieodzowny element testu proporcjonalności, co nakazuje sądom poddawanie stałej ocenie podstaw ich wprowadzenia (utrzymywania). Powyższe prowadzi do wniosku, że przepis objęty podstawą kasacyjną - art. 100d ust. 3 pkt 1-2 i ust. 4 u.p.o.u. wiążąco kształtował ocenę prawną kwestii odnoszącej się do bezczynności w sprawie wymienionej w art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u. w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 30 czerwca 2024 r., wbrew przyjmowanemu przez skarżący kasacyjnie organ założeniu, nie uniemożliwia on jednakże postawienia zarzutu, że sposób prowadzenia przez organ postępowania, jeżeli nie doszło do jego zakończenia wydaniem stosownego aktu, w okresie po wskazanej dacie powinien być kwalifikowany jako równoważny stanowi opisanemu w art. 37 § 1 pkt 1-2 k.p.a., gdy sprawa nie została terminowo załatwiona, bądź postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do jej załatwienia. Wydając zaskarżony wyrok z 16 września 2024 r., Sąd I instancji był tym samym uprawniony, by zastrzeżenia zgłoszone przez skarżącego cudzoziemca w skardze odnośnie do sposobu działania Wojewody Śląskiego w opisanej płaszczyźnie poddać kontroli, stosownie do dyspozycji art. 149 § 1 p.p.s.a. Nie ma racji skarżący kasacyjnie organ, negując uprawnienie sądu administracyjnego do oceny zgodności norm ustawowych z przepisami dyrektywy, co może prowadzić, uwzględniając zasadę pierwszeństwa prawa UE oraz zasadę bezpośredniego skutku dyrektywy, do odmowy zastosowania przepisu ustawy. Mimo że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska skargi kasacyjnej, zgadza się ze sformułowanym przez organ wnioskiem, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie podaje przekonujących argumentów na poparcie tezy, iż ustawodawca w art. 112a ust. 2-3 u.c. dokonał nieprawidłowej implementacji art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE. To, że z akt administracyjnych wynika, iż w dacie wniesienia skargi wniosek skarżącego cudzoziemca ze względu na obarczające go braki nie mógł doprowadzić do rozpoczęcia biegu 60-dniowego terminu wskazanego w art. 112a ust. 1 u.c. nie jest jednakże równoznaczne z prawidłowością działania organu w kontrolowanej przez Sąd sprawie. W uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej Wojewoda Śląski w żaden sposób nie podważył bowiem tych ogólnych ocen skarżącego, które znalazły potwierdzenie w stanowisku sformułowanym przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, wskazujących na to, że zwłoka przy rozpoznaniu przez organ wniosku cudzoziemca była nadmierna, ponieważ nie znajdowała uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Nawet jeżeli uwarunkowania sprawy sprzeciwiają się dopuszczalności postawienia organowi za Sądem I instancji zarzutu wykroczenia poza granice czasowe prowadzenia sprawy wskazane w art. 112a ust. 1 u.c., to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, działania organu cechujące się niewystarczającą efektywnością uznać trzeba za równoważne stanowi opisanemu w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (przewlekłe prowadzenie postępowania), którego zaistnienia ustawodawca na gruncie art. 149 § 1 pkt 1 i 1a p.p.s.a. nie różnicuje względem stanu potwierdzającego dopuszczenie się przez organ bezczynności. Uznanie, że Sąd I instancji dokonał odmiennej kwalifikacji zwłoki Wojewody Śląskiego, nie zmienia faktu, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a zatem nie podlega uchyleniu (art. 184 p.p.s.a.). Kierując się powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.