II OSK 2117/24

Dnia 7 maja 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych D. sp. z o.o. w M. oraz M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 159/24 w sprawie ze skarg M. P. oraz D. sp. z o.o. w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2023 r., nr 1038/2023 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 159/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi M. P. i D. sp. z o.o. w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Krakowie z dnia 7 grudnia 2023 r., nr 1038/2023, którym na podstawie art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", odmówiono D. sp. z o.o. przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2023 r., nr 72/2023, o wstrzymaniu inwestorowi D. sp. z o.o. prowadzenia robót budowlanych z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Po pierwsze, Sąd I instancji stwierdził, że skarga M. P. podlega oddaleniu z tego powodu, że nie przysługuje mu przymiot strony. Zaskarżone postanowienie dotyczy tylko uprawnień procesowych D. sp. z o.o. Po drugie, Sąd I instancji, przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi D. sp. z o.o., stwierdził, że jest ona niezasadna. Skarżąca Spółka nie uprawdopodobniła aby do uchybienia terminu doszło bez jej winy, zaś jej argumentacja odwołująca się do problemów organizacyjnych przedsiębiorstwa, skomplikowania niniejszej sprawy i konieczności poszukiwania specjalisty z zakresu Prawa budowlanego, brak znajomości akt sprawy, brak znajomości prawa administracyjnego – nie stanowi podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Skarżąca Spółka została bowiem pouczona o trybie i terminie zaskarżenia postanowienia PINB; nie wskazała na jakąkolwiek usprawiedliwioną okoliczność, która mogłaby prowadzić do przywrócenia terminu, w tym wielość postępowań (15) dotyczących samowoli nie ma wpływu na stopień skomplikowania niniejszej sprawy; a złożenie zażalenia nie jest sformalizowaną czynnością, a samą treść zażalenia można uzupełnić stosowną argumentacją w toku postępowania. Ponadto Sąd I instancji ocenił, że zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. dotyczy w istocie legalności wydania przez PINB postanowienia nr 72/2023, a tylko skuteczne wniesienie zażalenia na to postanowienie mogłoby prowadzić do merytorycznej oceny w tym zakresie. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku oparte na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli D. sp. z o.o. oraz M. P., wnosząc w obu skargach kasacyjnych o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięć organów obu instancji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi w obu skargach kasacyjnych zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez nieuchylenie "decyzji", pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącym terminu do wniesienia zażaleń w postaci niezawinionego przez strony przekroczenia terminu do wniesienia zażaleń oraz pomimo dochowania przez strony żalące wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował Sąd, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżących w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażaleń nie zostały przez nich uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej "decyzji"; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. przez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej "decyzji" słusznego interesu skarżących, przejawiające się w zignorowaniu aspektu organizacyjnego przedsiębiorstwa skarżącej Spółki, jak również wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażaleń stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażaleń, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażaleń. Dodatkowo w skardze kasacyjnej M. P. zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a oraz pkt 6 p.p.s.a. przez brak odrzucenia skargi w sytuacji, w której Sąd I instancji uznał, że skarżący nie posiada przymiotu strony, skarga powinna zostać odrzucona w drodze postanowienia, a wniesiony wpis powinien zostać zwrócony skarżącemu. Ponieważ strony wnoszące skargi kasacyjne zrzekły się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargami kasacyjnymi wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami obu skarg kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty obu skarg kasacyjnych naruszenia prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej M. P., Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że skarżący – M. P. nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia WINB nr 1038/2023, który WINB odmówił D. sp. z o.o. przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB nr 72/2023. Stosownie do art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1) oraz uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). W ocenie NSA należy zaakceptować stanowisko prezentowane w doktrynie oraz w orzecznictwie, że pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się przepis art. 50 p.p.s.a. należy rozumieć szerzej niż pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się K.p.a. O istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi żądanie oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności lub stanu bezczynności z obiektywnym stanem prawnym, co ma jednocześnie tę konsekwencję, że w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. skarżący musi posiadać interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, czynnością lub innym działaniem administracji publicznej (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II; por. postanowienie NSA z 27 września 2019 r., II GSK 972/19; wyrok NSA z 31 marca 2022 r., II GSK 41/22). W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter obiektywny, a jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego (niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego), w związku z czym o jego istocie trzeba wnioskować na podstawie związku z konkretną normą prawną, co oznacza, że istnienie interesu prawnego uzasadnia istnienie przepisu prawa i rekonstruowanej z niego normy prawnej stanowiącej źródło (podstawę) wywiedzenia z niej dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków (por. postanowienia NSA: z 26 marca 2013 r., I GSK 290/13; z 31 sierpnia 2011 r., II OSK 1609/11; z 27 stycznia 2011 r., II FSK 2500/11; z 15 kwietnia 2010 r., II FSK 126/10; wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 478/12). Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym" (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 122–123). Jednakże nie wyczerpuje to treści terminu "interes prawny" w rozumieniu komentowanego przepisu. Skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. W tych warunkach trafnie Sąd I instancji wskazał na brak interesu prawnego M. P. w zaskarżeniu postanowienia WINB nr 1038/2023. Natomiast M. P. wniósł zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB nr 72/2023. Jego interesu prawnego dotyczy zatem inne postanowienie WINB nr 1040/2023, który odmówiono M. P. przywrócenia terminu. Okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia rozpatrywane są wobec niego indywidualnie w związku z jego sytuacją prawną (aktualnie sprawa o sygn. akt II OSK 2220/24). Wobec powyższego brak jest podstaw do przyznania, że ma on interes prawny w zaskarżeniu postanowienia odnoszącego się wyłącznie do sytuacji prawnej i faktycznej inwestora – D. sp. z o.o. Szczególnie w sytuacji, gdy zarówno inwestor, jak i skarżący skorzystali ze środków zaskarżenia tego samego postanowienia PINB nr 72/2023. O ile zatem nie ulega wątpliwości, że skarżący – jako współwłaściciel – ma interes prawny w zaskarżeniu postanowienia w przedmiocie wstrzymania inwestorowi prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wskazanym w tym postanowieniu, to nie posiada on interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia WINB wydanego wobec inwestora w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia organu I instancji. Konkludując, nieuprawniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a oraz pkt 6 p.p.s.a. Nie można podzielić argumentu strony, że WSA w Krakowie powinien zastosować art. 58 § 1 pkt 5a oraz pkt 6 p.p.s.a. i odrzucić skargę "zwykłą". Artykuł 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. ma zastosowanie jedynie w przypadku skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., a nie postanowień, o których mowa w pkt 2 tego przepisu. Nie jest to także przypadek niedopuszczalności skargi, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Dlatego skarga kasacyjna M. P. podlegała oddaleniu, a przedstawiona powyżej ocena ma przesądzające znaczenie dla niezasadności także pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych przez M. P.. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej D. sp. z o.o. należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo wyłożył istotę instytucji prawnej "przywrócenia terminu", o jakiej mowa w art. 58 K.p.a. A mianowicie, warunkiem uznania zasadności wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej jest uprawdopodobnienie przez stronę, że mimo zachowania staranności, nie mogła dopełnić tej czynności z przyczyny od niej niezależnej – dokonanie czynności w ogóle (w sensie obiektywnym) było niemożliwe albo nie można było oczekiwać od strony, że w danych okolicznościach zachowa wyznaczony termin procesowy. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej w danych okolicznościach można wymagać od osoby przejawiającej dbałość o swoje własne, życiowo ważne sprawy. W związku z tym jakiekolwiek niedbalstwo strony dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu, a przyczyna uchybienia terminu musi być niezależna od strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przyjmuje się, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się m.in. stany nadzwyczajne, takie jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (powódź, pożar), czy nagłą chorobę strony lub jej pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (por. wyrok NSA z 27 marca 2024 r., I OSK 317/23). W przypadku tej ostatniej okoliczności podkreślenia wymaga i co jest przyjmowane jednolicie w orzecznictwie, że nie każdy stan choroby może stanowić usprawiedliwienie w przypadku uchybienia terminu przewidzianego na dokonanie czynności procesowej. Uprawdopodobnienia bowiem wymaga, że okoliczności związane z chorobą były nie do przezwyciężenia, pomimo zachowania staranności, w tym także – szczególnie w przypadku profesjonalnego pełnomocnika – że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób w dokonaniu czynności procesowej (w postaci pełnomocnictwa substytucyjnego). Ponadto w orzecznictwie NSA podkreśla się, że nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu oraz że zawiłość sprawy czy niska świadomość prawna strony nie uprawdopodabnia, że do uchybienia terminu w sprawie doszło bez jej winy (por. wyroki NSA: z 29 sierpnia 1997 r., III SA 101/96; z 8 maja 2001 r., V SA 1150/00; z 9 stycznia 2014 r., II GSK 1668/12; z 24 października 2014 r., I OSK 2043/13). Ponadto ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie (por. wyrok NSA z 9 maja 2023 r., III OSK 2162/21). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca Spółka nie kwestionuje, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Natomiast w skardze kasacyjnej argumentuje się, że za wadliwością zaskarżonego postanowienia WINB świadczą względy organizacyjne przedsiębiorstwa, konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, nieznajomość akt sprawy, jak również procedur związanych z postępowaniem administracyjnym, jak i to, że dopiero w dniu 20 lutego 2023 r., tj. po wykonaniu wglądu w akta sprawy przez pełnomocnika skarżącej Spółki, powzięła ona informację o konieczności złożenia zażalenia na ww. postanowienie i zachowała termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, składając je w terminie 7 dni od dnia dokonania wglądu w akta sprawy, a także wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożyła ona przedmiotowe zażalenie. Nadto podkreślono, że skarżąca Spółka nie została zawiadomiona o możliwości zaznajomienia się z aktami postępowania. Z taką argumentacją strony – co do daty dowiedzenia się o możliwości wniesienia zażalenia nie można się zgodzić, gdy weźmie się pod uwagę, czego skarżący kasacyjnie także nie kwestionuje, że dnia 26 stycznia 2023 r. otrzymał postanowienie PINB z pouczeniem o możliwości i sposobie zaskarżenia, a zatem do dnia 2 lutego 2023 r. przysługiwał jej termin do wniesienia zażalenia, a zażalenie wniesiono dopiero 23 lutego 2023 r. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania braku winy D. sp. z o.o. w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia z przyczyn podanych przez stronę. Nadto podkreślić należy, że wniesienie zażalenia nie wymaga bezwarunkowo specjalistycznej wiedzy ani szczególnej formy, bo do jego skutecznego złożenia wystarczy wyrażenie niezadowolenia przez stronę, która może w późniejszym terminie w toku postępowania uzupełnić zarzuty, wnioski i dokumenty (na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji). Strona nie podała też, ani tym bardziej nie uprawdopodobniła, aby zaistniały inne niedające się usunąć przeszkody do terminowego wniesienia środka zaskarżenia. Tym samym stwierdzić należało, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z: art. 7, art. 11, art. 58 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 4, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w świetle akt sprawy są niezasadne. Poza tym argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do art. 10 § 1 K.p.a. nie może prowadzić do odmiennej oceny tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej. W świetle uprawnienia procesowego do terminowego zaskarżenia postanowienia PINB nie można doszukać się wskazywanego naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., skoro postanowienie PINB zostało skarżącej Spółce doręczone wraz z pouczeniem o trybie i terminie jego zaskarżenia, co oznacza, że dla skutecznego wniesienia zażalenia skarżąca Spółka miała wystarczającą wiedzę co konkretnie podlega zaskarżeniu i w jakim trybie. To, że być może postanowienie PINB nr 72/2023 zostało wydane z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. w żadnym razie nie oznacza, iż skarżąca Spółka nie ze swojej winy nie mogła skutecznie wnieść zażalenia w terminie. Ze wskazanych powyżej okoliczności wynika wręcz przeciwny wniosek. Dlatego za wadliwością zaskarżonego postanowienia WINB nie mogą świadczyć wskazywane względy organizacyjne przedsiębiorstwa, konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, nieznajomość akt sprawy, jak również procedur związanych z postępowaniem administracyjnym, jak i to, że w dniu 20 lutego 2023 r. pełnomocnik Spółki zapoznał się z aktami sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.