II OSK 2334/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1905/19 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1905/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. (dalej jako skarżąca lub zobowiązana) na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2019 r. nr MDP.051.621.2016 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie. Wojewoda Kujawsko-Pomorski w związku z wnioskiem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Chełmie, do którego dołączono tytuł wykonawczy nr 24/2016 z 15 czerwca 2016 r., wszczął postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanej, opiekuna prawnego M. M. urodzonej [...], postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania obowiązku niepieniężnego w postaci poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Zgodnie z wnioskiem środkiem egzekucyjnym była grzywna w celu przymuszenia. Po przeanalizowaniu wniosku organ ten postanowieniem z 31 sierpnia 2016 r. nałożył na zobowiązaną grzywnę w wysokości 500 złotych i wezwał ją do wykonania w terminie 30 dni ciążącego na niej obowiązku. Wskazane postanowienie wraz z odpisem tytułu wykonawczego zostały doręczone zobowiązanej w dniu 5 września 2016 r., jednakże nałożony obowiązek nie został wykonany. W związku z powyższym Wojewoda Kujawsko-Pomorski w kolejnym postanowieniu z 19 czerwca 2019 r. ponownie nałożył na zobowiązaną grzywnę w kwocie 1000 złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr 24/2016, wezwał do jego wykonania, a także ustalił opłatę w wysokości 68 złotych za wydanie postanowienia. Równocześnie wskazano, że powyższe obowiązki powinny zostać wykonane w terminie 90 dni od dnia otrzymania postanowienia. W zażaleniu na powyższe postanowienie zobowiązana zarzuciła naruszenie przepisów Konstytucji RP oraz przepisów postępowania administracyjnego poprzez nieustalenie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy. Skarżąca stwierdziła, że nałożono na nią grzywnę pomimo nieistnienia obowiązku szczepienia. Zaskarżonym postanowieniem Minister Zdrowia utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Minister stwierdził, że przedmiotowe postępowanie egzekucyjne prowadzone było prawidłowo. Zauważył, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zapobieganiu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi był podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciwko wybranym chorobom zakaźnym. Przepis ten zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Natomiast z art. 5 ust. 2 ww. ustawy wynika, że w odniesieniu do osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych, jak na przykład dzieci, odpowiedzialność za wykonanie tego obowiązku spoczywa na osobie sprawującej nad tą osobą prawną pieczę lub na jej opiekunie faktycznym (zazwyczaj na rodzicach). Nie została naruszona Konstytucja RP bowiem na gruncie art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest zaś konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). Minister Zdrowia wskazał, że w ramach realizacji powyższego obowiązku państwo opracowuje Narodowy Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej. Ponadto wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zapobieganiu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, a także zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Organ nie był zatem, wbrew twierdzeniom zobowiązanej, zobowiązany do czekania aż małoletnia ukończy 19 rok życia, bowiem obowiązek szczepienia powinien być realizowany zgodnie z omawianymi regulacjami, a jego niedokonanie zrodziło obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, Wojewoda Kujawsko-Pomorski w sposób prawidłowy i wystarczająco szczegółowy opisał stan faktyczny postępowania. Z akt przedmiotowej sprawy jednoznacznie bowiem wynikało, że zobowiązana nie wykonała nałożonego na nią obowiązku zaszczepienia małoletniej, nie wykonała badania kwalifikacyjnego i nie przedstawiła zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie, domagając się m.in. jego uchylenia i umorzenia postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku poddania małoletniej poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, że obowiązek zaszczepienia małoletniej przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania, którego szczepienia dotyczy postępowanie; naruszenie art. 47 Konstytucji RP przez naruszenie prawa skarżącego do poszanowania życia rodzinnego oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę. Wskazując przedmiot zaskarżenia poddany kontroli sądowej w niniejszej sprawie Sąd I instancji zauważył, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), zgodnie z którym grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Sąd uznał, że obowiązek podania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym rozumiany jako przyjęcie szczepionek przeciw chorobom zakaźnym w celu sztucznego uodpornienia przeciwko nim zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych (art. 2 pkt 26 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zapobieganiu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) jest tego rodzaju czynnością, przy czym, jako że dotyczy osoby małoletniej, odpowiedzialność z powodu niewykonania zobowiązania obciąża rodzica sprawującego władzę rodzicielską nad dzieckiem, czyniąc go zasadnie adresatem postanowienia o nałożeniu grzywny. Sąd podkreślił, że obowiązek szczepienia jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa bowiem w myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zapobieganiu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W art. 17 ust. 10 ww. ustawy o zapobieganiu oraz zapobieganiu zakażeń i chorób zakaźnych została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązku szczepień ochronnych. Sąd uznał, że kontrolowane postanowienie zostało wydane przez właściwy do tego organ (art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), we właściwej procedurze, tj. po wszczęciu postępowania egzekucyjnego i wystawieniu tytułu wykonawczego z 15 czerwca 2016 r. nr 24/2016. Jednocześnie skarżąca została wcześniej upomniana o konieczności wykonania obowiązku, co oznacza, że środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym został w sprawie zastosowany względem zobowiązanej jako środek ostateczny, wynikający z wyczerpania możliwości doprowadzenia do dobrowolnego zrealizowania obowiązku zaszczepienia małoletniej córki. Sąd podkreślił, że postanowienie nakładające grzywnę zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a., albowiem zawiera wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia, a także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania. Przesłanka faktyczna wydania postanowienia o nałożeniu grzywny odnoszona do braku dobrowolnego zrealizowania nałożonego na zobowiązaną obowiązku (art. 7 § 3 u.p.e.a.) zaistniała i nie ustała do momentu jego wydania. Zdaniem Sądu, ustalona w niniejszej sprawie wysokość grzywny była zgodna z treścią art. 121 § 2 u.p.e.a., gdyż brak było uzasadnionych powodów, by przyjąć, że kwota 500 zł została wyznaczona przez organ egzekucyjny arbitralnie, w szczególności, iż jako nadmierna, pozostawała nieadekwatna z punktu widzenia celu nałożenia grzywny, tj. przymuszenia zobowiązanej do wykonania nałożonego na nią obowiązku. Sąd zauważył, że funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie dodatkowej presji na podmiot zobowiązany w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku i taki cel – w ocenie Sądu – zasadniczo może spełnić nałożona na skarżącą grzywna, pomimo że jej wysokość w świetle dopuszczalnych granic jej wymiaru nie może być uważana za zbyt dolegliwą. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w przywołanych okolicznościach sprawy nie narusza prawa, a jego uzasadnienie w sposób adekwatny do celu zastosowania środka egzekucyjnego o charakterze przymuszającym ujawnia skarżącej jako zobowiązanej podstawę faktyczną i prawną wydanego rozstrzygnięcia (art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Sąd wyjaśnił, że zakresem sporządzonego uzasadnienia postanowienia, wbrew odmiennej ocenie skarżącej, nie musiało zostać objęte wymienienie przez organ egzekucyjny poszczególnych chorób, przeciwko którym córka skarżącej nie została zaszczepiona, uwzględniając, że informacja ta została zamieszczona w tytule wykonawczym (pkt 5), do którego organ bezpośrednio się odwołał, wskazując treść obowiązku, którego dotyczy zastosowany środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 122 § 1 pkt 2 i § 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny nakłada w formie postanowienia, na które na podstawie art. 122 § 3 ustawy przysługuje zażalenie. Okoliczność, że ustawodawca przyznał zobowiązanej prawo do złożenia środka odwoławczego od omawianego środka egzekucyjnego nie oznacza jednakże, że jego zakresem mogą zostać objęte wszystkie kwestie odnoszące się do egzekwowanego obowiązku. Sąd zwrócił uwagę, że środki prawne służące zobowiązanej w postępowaniu egzekucyjnym oparte są na ich niekonkurencyjności, wobec czego przy kontroli prawidłowości postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ rozpatrujący zażalenie, a także Sąd kontrolujący postanowienie organu odwoławczego, muszą brać pod uwagę treść art. 122 § 3 u.p.e.a. przyznającego zobowiązanej prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.). Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem poprzez podnoszenie okoliczności związanych z niedopuszczalnością egzekucji obowiązku, czy też powoływanie się na nieistnienie obowiązku. Sąd podkreślił, że takie stanowisko interpretacyjne jest akcentowane w piśmiennictwie, jak i w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wskazując tego przykłady. Wobec tego Sąd stwierdził, że akcentowane przez skarżącą okoliczności przemawiające, jej zdaniem, za niedopuszczalnością egzekucji obowiązku szczepienia lub też brakiem jego wymagalności musiały zostać pozostawione bez rozpatrzenia. Następnie Sąd przedstawił argumentację, która czyniła nieuzasadnionymi zarzuty skarżącej odnośnie do naruszenia przez organy art. 47 Konstytucji i art. 8 ust. 1 EKPCz. W ocenie Sądu, konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji. Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 EKPCz. Sąd w pełni zaaprobował stanowisko wyrażane we wcześniejszych orzeczeniach, zgodnie z którym obowiązkowe szczepienie jako przymusowy zabieg lekarski może stanowić ingerencję w gwarantowane na mocy wskazanego wyżej przepisu prawo do poszanowania życia prywatnego, niemniej na gruncie samej Konwencji prawo to nie jest prawem absolutnym. Skarżąca zasadnie zauważa, że art. 8 ust. 2 EKPCz dopuszcza ingerencję władzy publicznej w prawo do poszanowania życia prywatnego w przypadkach przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Wprowadzenie w polskim systemie prawnym szczepień obowiązkowych spełnia kryteria ingerencji przewidzianej przez ustawę, a ponadto koniecznej w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia oraz praw i wolności innych osób. Ochrona zdrowia społeczeństwa stanowi, zdaniem Sądu, uzasadnione dobro publiczne, którego realizacja uprawnia do wprowadzenia obowiązkowych szczepień zabezpieczających przed chorobami zakaźnymi, które są szczególnie niebezpieczne ze względu na ryzyko epidemii. Zdaniem Sądu, ogólny interes społeczeństwa oraz interes indywidualny poszczególnych jednostek, które nie mogą zostać poddane szczepieniom ochronnym i z tego względu są szczególnie narażone na niebezpieczeństwo zachorowania bądź śmierci w przypadku epidemii choroby zakaźnej, do której powstania przyczynić mogą się jednostki, które pomimo braku przeciwskazań uchyliły się od obowiązku wykonania szczepień ochronnych, sprzeciwia się uznaniu, że te szczególnego rodzaju przymusowe zabiegi medyczne wykonywane w stosunku do osób, wobec których nie stwierdzono przeciwwskazań do poddania się szczepieniom, naruszają art. 8 ust. 1 EKPCz. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., P.p.s.a.), poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez sąd na mocy art. 134 P.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów: 1. art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zapobieganiu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2013, poz. 947 ze zm., dalej ustawa o zapobieganiu) i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. 2011, poz. 1086, rozporządzenia z 2011 r.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych spoza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny, 2. art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11 i 12 rozporządzenia z 2011 r., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącej, które ukończyło 15 rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 15 roku życia (gruźlica) 6 roku życia (haemophilus influenzaue typu B) lub 19 roku życia (wirusowe zapalanie wątroby typu B, błonica tężec, krztusiec, poliomyelitis)); 3. art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu, poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego, 4. art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu. II. naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania). Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych Dodatkowo skarżąca wniosła o zwrócenie się z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego (TK), co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu w zw. z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie, wniosła o zwrócenie się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz) o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Z uwagi na fakt, że powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny wnosi się o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez TK, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez ETPCz. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zwróciła uwagę, że szczepienia są zabiegami profilaktycznymi, ale mogącymi powodować i powodującymi uszczerbek na zdrowiu. Stwierdziła, iż obecnie obowiązujące przepisy (bez nadzoru sądowego nad rejestrem NOP, bez systemu odszkodowawczego) naruszają wyartykułowaną w Konstytucji zasadę adekwatności i celowości w zakresie ograniczenia praw obywatelskich, a to prawa do prywatności, prawa do wolności wyboru sposobu leczenia, profilaktyki zdrowotnej. Skarżąca uważa, że podanie tych szczepionek stanowi realne zagrożenie dla zdrowia dziecka czy też członków rodziny jeżeli, którekolwiek z nich cierpi na wrodzone zaburzenia odporności. Podanie szczepionki w tej sytuacji oznacza realne ryzyko wystąpienia gruźlicy poszczepiennej. Końcowo skarżąca wskazała na brak podstawy prawnej do poddania dziecka szczepieniom określonym w dokumencie nie mieszczącym się w katalogu źródeł prawa wymienionym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na ww. skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie. Minister Zdrowia podkreślił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny. Organ zwrócił uwagę, że przyczyną niepoddania dziecka skarżącej obowiązkowym szczepieniom jest odmowa wykonania badania kwalifikacyjnego, w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. W związku z powyższą okolicznością, zdaniem organu, nie można stwierdzić, że skarżąca miała zamiar wykonania obowiązkowych szczepień u swojego dziecka. Zdaniem Ministra Zdrowia, obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium RP, a profilaktyka przed tymi chorobami jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych, w myśl art. 68 ust. 4 Konstytucji RP W związku z powyższym, w ocenie tegoż organu skarżąca zbyt długi czas zwleka z wykonaniem obowiązkowych szczepień ochronnych, w związku z czym zarzut naruszenia art. 17 § 1 ustawy o zapobieganiu w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11 i 12 rozporządzenia z 2011 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez M. M. nie ma usprawiedliwionych podstaw. W ocenie NSA, błędnie w zarzutach odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego został powołany art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Autorowi skargi kasacyjnej zapewne chodziło o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., bowiem ten przepis służy podważaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która wskazuje na naruszenie prawa materialnego. Wskazać ponadto należy, że powołanie w zarzutach samego art. 134 P.p.s.a. jest niewystarczające albowiem przepis ten jest przepisem, który ma rozbudowaną strukturę wewnętrzną, dzieli się na dwa paragrafy. Każdy z nich reguluje inną kwestię. Art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi, natomiast § 2 zawiera zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej. Na podstawie treści uzasadnienia, które zarzuca, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił wszystkich naruszeń przepisów prawa materialnego, NSA przyjął, że zarzut dotyczy § 1 art. 134 P.p.s.a. W ocenie NSA, chybione są zarzuty naruszenia art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz § 1 i 4 rozporządzenia z 2011 r. Jak stanowi art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. W myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy, osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". Natomiast art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zapobieganiu zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Delegacja powyższa umocowała Ministra Zdrowia do wydania rozporządzenia, które ustala wykaz (zakres) obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Właśnie z tych przepisów należy wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określają one wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r., II FSK 1494/08). Bezpodstawnie skarga kasacyjna zarzuca więc brak podstaw prawnych dla istnienia obowiązku szczepień, podmiotów tego obowiązku i jego zakresu. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. Przy czym, jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 kwietnia 2011 r., II OSK 32/11 wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń. Wynika z tego, że wywiedziony z ww. przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Brak wykonania tegoż obowiązku prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe doprowadzenie do poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Niesłusznie zatem podnosi skarżąca kasacyjnie, że wskazane przepisy nie stanowią podstawy prawnej nałożenia obowiązku szczepień. Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu w zw. z § 3 pkt 1-3, 5 i 9, 11, 12 rozporządzenia z 2011 r. Skoro w art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia w celu określenia, w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby, to skutkiem tego było wydanie przez Ministra Zdrowia rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (rozporządzenia z 2011 r.). W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział czasu, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. Fakt, że został określony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że dopiero po upływie tego terminu obowiązek jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej. Nie można bowiem pominąć regulacji § 5 rozporządzenia z 2011 r., który stanowi "obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu. Okoliczność, że stosownie do art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu, obowiązek poddania się konkretnemu szczepieniu obowiązkowemu następuje zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, nie świadczy o naruszeniu przepisów Konstytucji w zakresie powszechnie obowiązujących źródeł prawa. Jak już wcześniej wskazano podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu). Ustalenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej. Wobec tego dopuszczalne jest aby regulacji w tym zakresie, odpowiadającej aktualnym potrzebom medycznym, dokonać w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 2547/18). Ustawodawca w art. 17 ust. 11 ww. ustawy zawarł delegację ustawową dla Głównego Inspektora Sanitarnego do ogłoszenia w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, który powinien zawierać szczegółowe wskazania dotyczące stosowania poszczególnych szczepionek. Obowiązek szczepień wynika z mocy prawa - z ustawy i ogłoszenie tego Komunikatu nie ma wpływu na jego istnienie. Komunikat wskazuje jakim szczepieniom i w jakim czasie powinno poddać się określone osoby. Nie kreuje zatem samego obowiązku szczepień a tylko go doprecyzowuje. Skoro w § 3 rozporządzenia z 2011 r., określono maksymalną granicę wieku dziecka, które ma zostać zaszczepione konkretną szczepionką, to przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala to na określenie przez zobowiązaną lub osobę odpowiedzialną czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego czas, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie zaś obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Poszczególne terminy określone w komunikacie nie dają zobowiązanej prawa do samodzielnego wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej - jak to błędnie postrzega skarżąca - nie wskazują terminu, którego upływ dopiero stanowi o wymagalności omawianego obowiązku. Uwzględnienie poglądu skarżącej całkowicie niweczyłoby cele, którymi kierował się ustawodawca, wprowadzając szczepienia obowiązkowe, a więc zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie. Niewątpliwie wiek córki skarżącej przesądził o tym, że obowiązek określony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny, skoro już przed dniem jego wystawienia doszło do uchybienia terminowi wyznaczonemu dla przyjęcia szczepionek przeciwko wszystkim wymienionym w tytule chorobom. W ocenie NSA, nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu. Zauważyć należy, że poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest czynnością bez której nie jest możliwe przystąpienie do podania szczepionki. Jest to zatem składowa obowiązku szczepienia ochronnego. Lekarz badając pacjenta przed podaniem szczepionki, dokonuje jego kwalifikacji czy nie występują przeszkody w stanie jego zdrowia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. Zdaniem NSA, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 jak i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. W okolicznościach niniejszej sprawy bezsprzecznie konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wprost wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a zatem materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (zob. wyroki NSA z 10 lutego 2021 r., II OSK 1622/18, czy z 26 sierpnia 2021 r., II OSK 739/19). Także podnoszony przez skarżącą kasacyjnie brak regulacji prawnej systemu odszkodowań czy też wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych, nie daje podstaw do postawienia zarzutu naruszenia ww. przepisów konstytucyjnych i Konwencji. W ocenie NSA, w ramach przedmiotowego postępowania dotyczącego nałożenia grzywny w celu przymuszenia ww. normy nie zostały naruszone w jakikolwiek sposób. Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji, albowiem dokonując jego wykładni należy uwzględnić art. 8 ust. 2 tej Konwencji. Poszanowanie życia prywatnego i rodzinnego nie jest absolutne i doznaje ograniczeń. Wskazuje się, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia. Konstytucja RP gwarantuje ochronę zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP), zatem organy władzy mają obowiązek stosowania odpowiednich środków prawnych, które będą gwarancją ochrony zdrowia. Do takich środków zaliczyć należy obowiązek zapobiegania chorobom przez określenie obowiązków jednostki np. poprzez zobligowanie jej do poddania się szczepieniom ochronnym. Wobec tego chroniąc zdrowie ogółu dopuszczalne prawem jest ograniczenie prawa do życia prywatnego i rodzinnego jeśli ma to na celu zabezpieczenie zdrowia ogółu obywateli. Zdaniem NSA, chybiony jest zarzut naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. Słusznie Sąd I instancji uznał, że postanowienie o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia było zgodne z prawem. W ramach kontroli sądowej tego rozstrzygnięcia ocenie nie podlega sama dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz właściwość organu egzekucyjnego. Tego rodzaju kwestie nie mogły zostać podniesione przez zobowiązaną na etapie zastosowania konkretnego środka egzekucyjnego (nałożenia grzywny), lecz zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zestawienie zatem naruszenia art. 119 § 1 z art. 29 § 1 u.p.e.a. powoduje, że jest to zarzut niezasadny. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji postąpił słusznie oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Nie zachodziły podstawy aby zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wydane w sprawie postanowienie o nałożeniu grzywny w pełni odpowiadało prawu. Wobec tego zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. okazał się nieskuteczny. Zarzut naruszenia tego przepisu może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 listopada 2015 r., I OSK 528/14, wyrok NSA z 30 października 2015 r., II OSK 485/14). Sytuacja taka nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Wbrew stanowisku skarżącej nałożony obowiązek nie był niewykonalny ani w dniu wydania postanowienia, ani tym bardziej niewykonalność nie miała charakteru stałego. Podważenie wykonalności obowiązku może nastąpić tylko w trybie określonym przepisami prawa. Mając na uwadze zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z nim w zakresie tam określonym. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje zasada proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Należy bowiem rozsądzić konflikt dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane również do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień dotyczy sfery zabezpieczenia społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej - art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Brak jest zatem podstaw aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 2547/18). Podobnie, z uwagi na powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do ETPCz o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji. Za zasadne natomiast uznać należy odesłanie do wyroku Wielkiej Izby ETPCz z 8 kwietnia 2021 r., 47621/13 (Vavřička i inni), zapadłego na tle stosowania przepisów czeskich dotyczących szczepień ochronnych. W swym rozstrzygnięciu Trybunał ten wskazał, iż obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. Zarazem ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. Warecka Katarzyna, Obowiązek szczepienia a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13, opubl. LEX/el. 2021). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.