II OSK 2422/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 228/15 w sprawie ze skargi A. O. i B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji stacji bazowej telefonii cyfrowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 228/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając skargę A. O. i B. O., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w P. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji stacji bazowej telefonii cyfrowej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], Wójt Gminy W. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci ERA nr [...] (budowa wieży antenowej, kontenera, ogrodzenia i utwardzenia terenu) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, położoną w miejscowości R. I, działka nr [...], gmina W.. Z wnioskami o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpili Z. K., R. M. i H. S.. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], SKO odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili A. i B. O.. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy własną ww. decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu m.in. wskazano, że inwestor wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przedłożył mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1:1000, rysunek przedstawiający widok wieży z rozmieszczeniem anten, plan zagospodarowania terenu oraz plan sytuacyjny. Ponadto wskazano, że inwestor przedstawił opis planowanej inwestycji oraz informację o przedsięwzięciu polegającym na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej, zaznaczając, że z powyższego dokumentu wynikało ile anten wnioskodawca zamierza zrealizować. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. O. i A. O., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący podnieśli zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. c, a także art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w obu ww. decyzjach. Wyrokiem z dnia 11 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 181/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił obie ww. decyzje SKO. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1410/09, uchylił ww. wyrok WSA w Łodzi i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpoznając ponownie sprawę, wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1469/10, uchylił obie ww. decyzję SKO oraz ww. decyzję Wójta Gminy W. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1246/11, uchylił ww. wyrok WSA w Łodzi i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 228/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję SKO z dnia 27 października 2008 r. Sąd I instancji wyjaśnił istotę postępowania nieważnościowego prowadzonego w trybie art. 156 § 1 K.p.a. Ponadto wskazał jak należy rozumieć przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), tj. jako oczywistą niezgodność z przepisami prawa, której nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Mając to na względzie wskazał na zakres inwestycji wynikający z kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd wyjaśnił, że inwestycja celu publicznego odnosi się do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, a także krajowym stanowiących realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", przy czym celami publicznymi jest także łączność publiczna i sygnalizacja. Za inwestycję celu publicznego może być jednak uważane tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma jedynie sprzyjać wykonaniu wskazanego celu. Koniecznym zatem elementem inwestycji w zakresie łączności publicznej – oprócz budowy wieży antenowej, lokalizacji kontenera u podnóża wieży, ogrodzenia i utwardzenia terenu stacji oraz budowy przyłącza energetycznego – jest montaż anten nadawczo-odbiorczych zapewniających łączność. Tylko inwestycja w takim kształcie stanowi o realizacji celu publicznego (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., II OSK 1506/06). W przypadku decyzji dokonującej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wystarczające określenie rodzaju inwestycji przez wskazanie, że ma być zrealizowana wieża antenowa, kontener u podnóża wieży, ogrodzenie i utwardzenia terenu stacji oraz budowa przyłącza energetycznego. Konieczne jest także wskazanie o dopuszczeniu montażu anten nadawczo-odbiorczych, które zapewniają łączność publiczną, i w którym to elemencie decyzji lokalizacyjnej skupia się istota zgody na lokalizację inwestycji celu publicznego (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 1342/09; oraz wyrok WSA w Łodzi z 19 czerwca 2009 r., II SA/Łd 186/09). Skoro na organie administracji ciąży obowiązek określenia w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagań wynikających z przepisów szczególnych (art. 54 pkt 2 u.p.z.p.), to orzekając w sprawie indywidualnej organ powinien dokonać konkretyzacji wymagań normatywnych w kontekście planowanego przedsięwzięcia, precyzując ciążące na inwestorze konkretne obowiązki lub wynikające z przepisów ograniczenia, bowiem decyzja w tym zakresie ma charakter konstytutywny (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 marca 2008 r., IV SA/Wa 128/08). Precyzyjne wskazanie w decyzji tych elementów jest niezbędne, albowiem zgodnie z treścią art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Dołączona do wniosku inwestora informacja o planowanym przedsięwzięciu w żadnej mierze nie może zastąpić w tym zakresie obowiązków organu. Sąd podkreślił, że w decyzji dokonującej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wystarczające określenie samego rodzaju inwestycji lecz konieczne jest także precyzyjne wskazanie: z ilu anten może składać się planowana wieża telekomunikacyjna, jakiego typu i mocy anteny mogą być montowane na wieży – ze wskazaniem konkretnej charakterystyki anteny, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwościach i równoważnej mocy promieniowana izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny i wreszcie w jaki sposób anteny powinny być skierowane. Pominięcie tych wszystkich elementów w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno prowadzić do wniosku o rażącym pogwałceniu przywołanych powyżej przepisów u.p.z.p., w kontekście treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto taką sytuację wypada uznać za niedopuszczalną w Państwie prawa, które w sposób precyzyjny powinno reglamentować przyznawanie podmiotom określonych uprawnień. Oceniana natomiast w postępowaniu nieważnościowym decyzja o lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej w istocie pozostawia uznaniu samego inwestora kwestię ilości i rodzaju montowanych anten. To zaś umożliwia – nieakceptowalną prawnie – dowolność i to nie tylko podczas realizacji samej inwestycji, ale również w trakcie jej eksploatacji. Sytuacja taka jest niemożliwa do pogodzenia z kryterium legalności działań organów administracji (art. 7 K.p.a.). Sąd wskazał, że kwestionowane w niniejszym postępowaniu decyzje podejmowane w trybie nieważnościowym do powyższych kwestii w ogóle nie odnosiły się, pomijając w szczególności ocenę tego czy możliwe jest zakwalifikowanie przedmiotowego przedsięwzięcia do kategorii inwestycji celu publicznego, w sytuacji gdy decyzja legalizacyjna nie tylko nie reglamentuje precyzyjnie montażu konkretnych anten, ale wręcz nie odnosi się do kwestii anten umożliwiających łączność publiczną. Deprecjonuje to obie decyzje Kolegium wydane w postępowaniu nieważnościowym. Z tych względów, w ocenie Sądu I instancji, koniecznym okazało się uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji SKO, jak i poprzedzającej ją decyzji tegoż organu. W wytycznych dla organ Sąd, wskazał, że ponownie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium powinno mieć na względzie uczynione powyżej uwagi (art. 153 p.p.s.a.), przy czym należy także dostrzec treść art. 53 pkt 7 u.p.z.p. zważywszy, że od doręczenia kwestionowanej decyzji upłynęło 12 miesięcy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła T. S.A. w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd, że brak w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego szczegółowego określenia elementów inwestycji przy jednoczesnym ich wyszczególnieniu we wniosku, stanowi rażące naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W skardze kasacyjnej nie wykazano aby Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że sądy administracyjne nie prowadzą postępowania na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz działają na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie można oprzeć bezpośrednio na przepisach procedury administracyjnej, które stanowią podstawę działania organów administracji publicznej, a nie sądów administracyjnych. W tym zakresie wymagane sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej z uwzględnieniem odpowiednich przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W innym wypadku zarzut skargi kasacyjnej zawiera wady konstrukcyjne, które nie pozwalają na uwzględnienie tak sformułowanego zarzutu. Natomiast w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter materialnoprawny (por. wyrok NSA z 15 maja 2013 r., I OSK 2160/11) i stanowi on podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (H. Knysiak-Molczyk: Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010, s. 222 i przypis 20). W niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. związany jest właśnie z merytoryczną oceną Sądu I instancji, a mianowicie czy zakres inwestycji określony w decyzji Wójta można zakwalifikować do inwestycji celu publicznego. Z istoty bowiem w trakcie postępowania nieważnościowego przedmiotem oceny jest decyzja administracyjna, a więc akt administracyjny, który ze swojej definicji określa zakres indywidualnych praw i obowiązków. Skoro w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym była decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, istotnym było ustalenie przez SKO czy zakres nadanych uprawnień tą decyzją dotyczy inwestycji celu publicznego. A więc czy poszczególne treści tej decyzji pozwalają na stwierdzenie, że rzeczywiście dotyczy ona inwestycji celu publicznego. Co więcej, zakres tych uprawnień i obowiązków powinien zawierać się w zakresie wniosku strony o wydanie decyzji, tak aby nadane decyzją uprawnienia i obowiązki dotyczyły inwestycji celu publicznego. W treści skargi kasacyjnej zaś wprost podnosi się, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego nie określa dokładnie elementów stacji bazowej telefonii cyfrowej, jednak dokumentacja załączona do wniosku te elementy precyzyjnie określa. Braki decyzji, jak trafnie ocenił Sąd I instancji, dotyczą wyposażenia wierzy antenowej w anteny nadawcze. A zatem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pomija istotny element wniosku, który jest decydujący dla stwierdzenia, czy ww. decyzja Wójta ustala lokalizację inwestycji, której można by prawnie przypisać walor "inwestycji celu publicznego". Ostatecznie nie decyduje o tym treść wniosku i załączona do niego dokumentacja projektowa, ale to jakie poszczególne elementy zawiera decyzja administracyjna. W tej zaś sprawie, jak niewadliwie ocenił Sąd I instancji, decyzja Wójta nie dotyczy wierzy antenowej, wyposażonej w anteny nadawcze. Ta zaś kwestia została pominięta przez SKO, które dokonywało oceny decyzji Wójta w odniesieniu do przesłanek nieważnościowych, w tym do przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Jest to o tyle istotna okoliczność, że powinna zostać uwzględniona przez SKO. Dotyczy bowiem oceny podstawowego problemu prawnego, który powinien być wzięty pod uwagę, aby w ogóle można był stwierdzić, że dla konkretnej inwestycji może być wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w trybie art. 50-58 u.p.z.p. Skoro, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, badanie wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa wiąże się ze stwierdzeniem oczywistości tego naruszenia prawa (obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji) oraz braku możliwości zaakceptowania tego rodzaju naruszenia z punktu widzenia wymagań praworządności, SKO powinno ocenić czy taki kształt uprawnienia zawarty w decyzji Wójta dotyczy inwestycji celu publicznego. Decyzja ta powinna bowiem zawierać odpowiedni stopień zindywidualizowania inwestycji, co wynika z art. 54 pkt 2 i art. 55 u.p.z.p., a niewątpliwie to "budowa łączności publicznej" jest celem publicznym, o czym stanowi art. 6 pkt 1 u.g.n.; zaś łączność publiczna to zgodnie z art. 4 pkt 18 tej ustawy "infrastruktura telekomunikacyjna służąca zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego". Zgodnie zaś z art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników. Cel publiczny w tym zakresie związany jest z kwestią dostępności usług telekomunikacyjnych dla ogółu użytkowników – nie zaś stricte z pojęciem infrastruktury telekomunikacyjnej, do której niewątpliwie zalicza się sam maszt lub wieża antenowa (patrz: art. 2 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego). Dlatego niewadliwie Sąd I instancji ocenił, że koniecznym elementem inwestycji w zakresie łączności publicznej – oprócz budowy wieży antenowej, lokalizacji kontenera u podnóża wieży, ogrodzenia i utwardzenia terenu stacji oraz budowy przyłącza energetycznego – jest montaż anten nadawczo-odbiorczych zapewniających łączność. Tylko inwestycja w takim kształcie stanowi o realizacji celu publicznego, ponieważ dopiero wtedy może służyć zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Oceny tej nie zmienia wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczność, że to dokumentacja załączona do wniosku o wydanie decyzji precyzyjnie to określa. Jeszcze raz wskazania wymaga, że w postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega decyzja administracyjna, a ta w tej sprawie zawiera braki, co w zasadzie potwierdza wskazywana przez stronę skarżącą kasacyjnie dokumentacja. Taka okoliczność w sposób oczywisty przeczy zgodności decyzji Wójta z przepisami u.p.z.p., w szczególności ze wskazywanymi przez Sąd I instancji przepisami, tj. art. 54 pkt 2 i art. 55 u.p.z.p. Ponadto taki stan nie jest do zaakceptowania z uwagi na zasadę praworządności, ponieważ tylko określone inwestycje mogą korzystać z preferencji prawnych jakie daje możliwość uzyskania dla inwestycji decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. O tym bowiem decyduje bezwzględny charakter przepisów u.p.z.p. A zatem w sposób uprawniony Sąd I instancji ocenił, że wskazywane naruszenia powinny prowadzić do wniosku o rażącym naruszeniu ww. przepisów u.p.z.p. w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.