II OSK 2454/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 488/23 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 marca 2023 r. nr 102/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 lipca 2023 r., II SA/Kr 488/23 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 7 marca 2023 r., nr 102/2023, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki (dalej: PINB) z 5 października 2021 r., nr 1218/2021, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., w zw. z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowalne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., nakazał [...] S.A. jako inwestorowi rozbiórkę nowopowstałych rozbudowanych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej [...] ([...]) [...] ([...]), usytuowanej na dachu budynku (produkcyjnego, z częścią magazynową i biurową) przy ul. [...] w [...], zrealizowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę wobec braku wypełnienia obowiązku nałożonego postanowieniem PINB z 5 lipca 2018 r., nr 631/2018, wraz z wyjaśnieniem, że zakresem rozbiórki są objęte: 3 potrójne ramki antenowe wykonane z rur fi 60,3 x 4,0 i cewnika C80, mocowanych do trzonów masztów; 3 dodatkowe anteny sektorowe w sektorach S1, S2 i S3 – typ anten 7760.00, 7750.00 i ATR4518R13 w każdym z ww. sektorów (azymut 40o, 180o oraz 295o i wysokości 14,0 m, 14,0 m i 13,0 m od poziomu terenu; moduły radiowe: RRU, L800 i L2600 mocowane do istniejących wolnych wsporników, zamocowanych do trzonów istniejących masztów (3 x 2 szt.), panel DC3 w istniejącej siłowni oraz dodatkowe kable FO i DC. [...] S.A. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. (w brzemieniu obowiązującym w dacie zdarzenia objętego sporem) poprzez wadliwą wykładnię, a także wadliwą wykładnię i nadinterpretację pojęcia art. 3 pkt 9 p.b. wskutek utożsamiania urządzenia budowlanego z urządzeniem opisanym w art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, poprzez wadliwe zastosowanie tych przepisów, w szczególności poprzez utożsamianie pojęcia urządzenia z cyt. ustawy z pojęciem urządzenia budowlanego oraz poprzez traktowanie rozbudowy stacji bazowej zlokalizowanej na obiekcie budowlanym jako odrębnej budowli a nie jako urządzenia organ uznał rozbudowę stacji bazowej za wymagającą pozwolenia na budowę i błędnie nakazał rozbiórkę z uwagi na jej brak. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionej podstawie. Istota sporu powstałego w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie sprowadza się do oceny znaczenia normatywnego art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., który to przepis w ramach określenia przez ustawodawcę zasad reglamentacji prawnobudowlanej robót budowlanych przewidywał w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania przez skarżącą robót objętych sporem, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Sprowadzając postawiony Sądowi I instancji w skardze kasacyjnej zarzut wyłącznie do naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżący podjął próbę podważenia nakazu rozbiórki, którym posłużył się na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. organ nadzoru budowlanego w zaskarżonej decyzji z 7 marca 2023 r., niemniej jest to próba nieudana, albowiem ocena prawna Sądu przyjęta w zaskarżonym wyroku odpowiada prawu. Sąd I instancji stwierdził, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. zwalniający inwestora z obowiązku dysponowania pozwoleniem na budowę przy zamiarze wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, może mieć zastosowanie w przypadku czynności instalowania urządzenia na obiekcie budowlanym, które to czynności nie spełniają warunków nakazujących traktować je jako budowy (art. 3 pkt 6 p.b.) bądź przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b., w wyniku której następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem jego charakterystycznych parametrów. Z zaskarżonego wyroku wynika, że zdaniem Sądu I instancji, instalacja dodatkowych anten sektorowych prowadzi do zmiany parametrów użytkowych obiektu budowlanego, co wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem stanowi rozbudowę istniejącej stacji bazowej. Powyższy pogląd pozostaje spójny z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że tego rodzaju zamierzenie budowlane, prowadząc do zmiany istniejącego obiektu budowlanego, nie wchodzi w zakres zwolnienia wymienionego w art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. (por. wyrok NSA z 27 października 2024 r., II OSK 1955/24; wyrok NSA z 17 września 2024 r., II OSK 1215/23; wyrok NSA z 22 sierpnia 2024 r., II OSK 1721/23; wyrok NSA z 19 czerwca 2024 r., II OSK 2378/21; wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r., II OSK 869/21; wyrok NSA z 29 listopada 2023 r., II OSK 1588/22; wyrok NSA z 17 sierpnia 2023 r., II OSK 2685/20; wyrok NSA z 25 maja 2023 r., II OSK 1899/20; wyrok NSA z 27 kwietnia 2023 r., II OSK 1511/20). Z argumentacji zamieszczonej w skardze kasacyjnej wynika, że skarżąca zasadniczo podziela powyższy wniosek interpretacyjny, zgadza się bowiem z poglądem, zgodnie z którym instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych jest objęte hipotezą art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. jedynie wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiekcie budowlanym nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tego obiektu. Nie zgadza się tym niemniej z twierdzeniem, że wykonanie w 2017 r. objętej przedmiotem postępowania inwestycji wiązać należy z przypadkiem realizacji jednej z wymienionych postaci robót budowlanych, ponieważ, jak wyjaśniła skarżąca, w stanie faktycznym sprawy nie miała miejsca rozbudowa (nadbudowa) lub przebudowa dachu lub innej części budynku przy ul. [...] w [...], na którym zlokalizowana została stacja bazowa telefonii komórkowej [...]. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w odniesieniu do przyjętego w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji wyniku wykładni art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. powinna być dokonana ocena różnicująca najczęściej spotykaną sytuację budowy stacji bazowej oraz przypadek jej lokalizacji na innym obiekcie budowlanym. Tak sformułowany pogląd interpretacyjny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest jednakże w całości nieuprawniony, pomija on bowiem, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 3 p.b.), a tym samym stanowi obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 p.b.), którego budowa (rozbudowa) wymaga pozwolenia. Niezależnie, czy stacja bazowa została usytuowana na gruncie jako obiekt wolno stojący, czy też została zaprojektowana jako zlokalizowana na budynku, nie może budzić wątpliwości wymóg kwalifikowania jej we wskazany sposób (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., II OSK 2786/21; wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r., II OSK 1281/19; wyrok NSA z 11 lutego 2021 r., II OSK 3450/19; wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., II OSK 3847/18), co sprzeciwia się możliwości dowodzenia, że instalacja dodatkowych anten czy osprzętu technicznego, prowadząca do zmiany parametrów użytkowych stacji bazowej, jest zdarzeniem nie posiadającym doniosłości prawnej na gruncie przepisów p.b. kształtujących zasady reglamentacji robót budowlanych, jeżeli wskazane czynności nie są powiązane z ingerencją w elementy konstrukcyjne obiektu budowlanego, na którym stacja bazowa ta jest zlokalizowana. Odrzucenie przez Sąd w toku kontroli legalności decyzji MWINB stanowiska, na którym zdecydowała się oprzeć skarżąca kasacyjnie, nie prowadzi do wadliwej interpretacji art. 3 pkt 9 p.b. wynikającej z błędnego utożsamiania urządzenia opisanego w art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. z urządzeniem budowlanym. Poza granicami skargi kasacyjnej znalazła się kwestia prawidłowości dokonanych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń faktycznych, co w stanie faktycznym sprawy, z uwagi na jego bezsporność, nie pozwala w konsekwencji przypisać Sądowi uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.