II OSK 1511/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki A sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 134/19 w sprawie ze skargi Spółki A sp. z o.o. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 134/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Spółki A sp. z o.o. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (zwanego dalej: WINB) z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem, WINB utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na działce ewid. nr [...] położonej w I. i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] lipca 2017 roku: czterech egzemplarzy projektu budowlanego powyższej rozbudowy, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi, zaświadczenia Burmistrza Gminy I. o zgodności inwestycji z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane (działką nr [...] położoną w I.). W skardze kasacyjnej Spółka A sp. z o.o. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. jak również w zw. z przepisami art. 6, art. 7, art. 7 a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 126 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia w wyniku: a) niedostrzeżenia,niezastosowania przez organy obu instancji art. 126 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., pomimo iż w związku z wykazaniem przez skarżącą, że "nielegalna rozbudowa przedmiotowej stacji bazowej nie miała miejsca, w pełni zasadne i konieczne byłoby umorzenie postępowania;" b) niedostrzeżenia naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i w rezultacie utrzymanie w mocy postanowienia organu II instancji m.in. w wyniku nienależytego zbadania materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a w szczególności: - pominięcia przy ocenie materiału dowodowego braku sprzeciwu właściwego organu ochrony środowiska wobec dokonanego przez skarżącą kasacyjnie zgłoszenia emisji i bezpodstawne uznanie, że nie dokonano weryfikacji wpływu montażu urządzeń dokonanych przez skarżącą składających się na przedmiotową stację bazową na środowisko; - bezpodstawnego uznania, iż w wyniku montażu przez skarżącą kasacyjnie urządzeń radiokomunikacyjnych i antenowych konstrukcji wsporczych na istniejącym obiekcie doszło do jego rozbudowy, podczas gdy dokonano jedynie montażu urządzeń radiokomunikacyjnych, co jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia; - rozstrzygnięcia wątpliwości odnośnie możliwości skorzystania przez skarżącą kasacyjnie z trybu przewidzianego w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane w sposób ewidentny na niekorzyść skarżącej i w rezultacie nałożenie na nią obowiązków, które przy właściwym zastosowaniu art. 7a § 1 k.p.a. okazałyby się bezprzedmiotowe, a w rezultacie dojścia przez Sąd I instancji do błędnego przekonania, iż dokonana została przebudowa lub rozbudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 lub 7a ustawy Prawo budowlane, nie zaś zainstalowanie na nim urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych, w oparciu o przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 ww. ustawy - co zasadnym czyni zarzut, iż wyrok Sądu I instancji wydany został po nienależytym zbadaniu materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, a jednocześnie czyni zasadnym zarzut naruszenia zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej; c) niedostrzeżenia naruszenia przez organy obu instancji art. 2 i 7 ustawy zasadniczej z dnia 2 kwietnia 1997 roku Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ("Konstytucja RP") w zw. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. "polegającego na niedziałaniu przez nie w postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzaniu postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez nakazywanie sprawdzania zgodności inwestycji z porządkiem planistycznym w sytuacji, w której wobec konieczności interpretacji postanowień obowiązującego planu miejscowego tj. uchwały [...] w zgodzie z ustawą z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, nie ma możliwości wystąpienia sprzeczności przedmiotowej inwestycji z MPZP;" 2. art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez zaakceptowanie wdrożenia procedury legalizacyjnej w stosunku do robót budowlanych nie stanowiących samowoli budowlanej; 3. art. 29 ust. 2 pkt. 15) w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że instalacja urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym o wysokości nie przekraczającej 3 metrów na obiektach budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy nie wymaga nawet dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych; 4. art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez bezpodstawne uznanie, iż skarżąca kasacyjnie dokonała rozbudowy obiektu budowlanego, nie zaś robót przewidzianych art. 29 ust. 2 pkt 15 ww. ustawy; 5. "art. 46 ust. 1, 1a i 2 ustawy o wspieraniu w zw. z postanowieniami § 10 MPZP poprzez niewłaściwe uznanie, że w każdym przypadku dokonywania kontroli stacji bazowej, na którą składają się urządzenia odpowiadające wskazanym w art. 29 ust. 2 pkt. 15) w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane, konieczne jest ustalenie przez organ nadzoru budowlanego wpływu tychże urządzeń na porządek planistyczny, co w świetle postanowień ww. przepisów i okoliczności faktycznych sprawy jest bezprzedmiotowe, jako że należycie wyłożone postanowienia MPZP nie mogą stanowić przeszkody dla realizacji inwestycji wykonanej przez Skarżącą kasacyjnie"; 6. art. 152 w zw. z art. 122a ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie, że skarżąca kasacyjnie dokonała w trybie wymaganym przez ww. przepisy zgłoszenia emisji do właściwego organu ochrony środowiska i zgłoszenie to nie zostało przez ów organ zakwestionowane, a wynika z niego jednoznacznie, że we wszystkich punktach pomiarowych nie zostały przekroczone dopuszczone prawem normy poziomów pól elektromagnetycznych - co stanowi przesłankę stwierdzenia, iż przedmiotowa stacja bazowa Skarżącej kasacyjnie spełnia wymagania w zakresie przepisów dot. ochrony środowiska. Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie postanowień organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 w zw. z ust.1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz.2095 ze zm.) Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie, iż Sąd I instancji błędnie zakwalifikował sporne roboty budowlane jako rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej, a nie jak chciałaby tego skarżąca kasacyjnie, jako roboty budowlane o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt. 15) p.b. Zakwalifikowanie robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. może nastąpić tylko wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (por. np. wyrok NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3341/14; wyrok NSA z 16 lutego 2017 r., II OSK 1424/15; wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., II OSK 1494/15). Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., wyłączający obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, ma zastosowanie jedynie do tego rodzaju robót budowlanych, które polegają na instalowaniu, a więc prostym montowaniu (zakładaniu, umieszczaniu) określonych urządzeń (np. radiokomunikacyjnych) na istniejących legalnie obiektach budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 6 lipca 2022 II OSK 1967/19, iż zakresem przedmiotowym powyższego przepisu nie są objęte złożone roboty budowlane obejmujące nie tylko instalowanie nowych urządzeń, lecz także deinstalowanie już istniejących urządzeń, na skutek których dojdzie do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych stacji. Tego rodzaju kumulacja prac budowlanych wykracza poza warunki zwolnienia wynikającego z art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. (wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. II OSK 789/17; wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r., II OSK 2145/10). Na gruncie niniejszej sprawy Sąd I instancji miał podstawy by przyjąć, że na kontrolowanym przez ten Sąd etapie postępowania legalizacyjnego istniały podstawy do uznania, że stanowiące przedmiot postępowania sporne prace wykonane w 2013 r. polegające na instalowaniu na stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na działce o nr. [...], dodatkowych urządzeń w postaci trzech anten na wysokości [...] m oraz trzech modułów radiowych, poniżej anten na wysokości około [...] m wykraczają poza zakres prac objętych regulacjami przepisów art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. jako niewymagających pozwolenia na budowę (powołany ostatnio przepis stanowi o instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych) oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c p.b. (wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych) jako niewymagających zgłoszenia. W odniesieniu do zapatrywania strony skarżącej kasacyjnej, że przedmiotowe roboty stanowią montaż Naczelny Sąd Administracyjny, po pierwsze, stwierdza, że ustalenia faktyczne Sądu I instancji dotyczące zakresu i charakteru wykonanych robót nie zostały w skardze kasacyjnej podważone w ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a po wtóre, w rozważanym przypadku nie ma znaczenia, że sama wysokości anten przewidzianych do zaprojektowania nie przekraczała 3 metrów, gdyż przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c) p.b. nie można stosować nie uwzględniając przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 tej ustawy, który przewiduje instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych bez pozwolenia na budowę, co jednakże, jak wskazano powyżej, nie obejmuje przypadków instalacji stanowiącej rozbudowę istniejących wcześniej konstrukcji antenowych (zob. także wyrok NSA z 20 czerwca 2018 r., II OSK 1809/16, z 11 maja 2017 r. II OSK 2295/15 i powołane tam orzecznictwo). Podkreślić także należy, że podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku stanowiło przyjęcie przez Sąd I instancji, iż roboty budowlane wykonane na stacji bazowej w 2013 r. doprowadziły do zmiany parametrów tejże stacji, a ustalenia tego skarga kasacyjna nie podważa. Taki zaś przypadek (zmiana parametrów użytkowych stacji bazowej), w świetle powołanego powyżej orzecznictwa sądowego jednolicie uznawany jest za przebudowę czy rozbudowę stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym. W związku z powyższym podstawy kasacyjne obejmujące zarzuty naruszenia art. 29 ust. 2 pkt. 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) oraz art. 3 pkt 6 p.b. okazały się nieusprawiedliwione. Tożsamy wniosek, w związku z wyrażoną powyżej oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjąć w konsekwencji należało odnośnie do podstaw kasacyjnych obejmujących zarzuty naruszenia przepisów postępowania, łączące się z rozważaną kwestią kwalifikacji prawnej spornych robót budowlanych (zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a.). Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 152 w zw. z art. 122a ustawy – Prawo ochrony środowiska. Zgłoszenie dokonane na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska stanowi realizację obowiązków inwestora z zakresu zwykłego korzystania ze środowiska. Tak dokonane zgłoszenie nie ma jednak wpływu na obowiązki wynikające z Prawa budowlanego, w tym w szczególności z art. 28 ust. 1 tej ustawy. Dokonanie zgłoszenia w trybie art. 152 ustawy – Prawo ochrony środowiska nie legalizuje robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ustalenie, że inwestor uczynił zadość obowiązkom wynikającym z przepisów Prawa ochrony środowiska nie oznacza, że na inwestorze nie ciążą obowiązki wynikające z innych ustaw, w tym z przepisów Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 9 października 2019 r. II OSK 2801/17). Konsekwencją powyższej oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego musi być stwierdzenie przez ten Sąd, że usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych nie stanowiły także te wszystkie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, które dotyczyły naruszenia przepisów postępowania, a które zdaniem strony skarżącej znajdowały swoje uzasadnienie ze względu na niezauważenie przez Sąd I instancji, iż organy przy ocenie materiału dowodowego w sposób nieuprawniony pominęły brak sprzeciwu organu ochrony środowiska, czym, w ocenie strony, naruszyły art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi także zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z postanowieniami planu miejscowego. Na obecnym etapie postępowania administracyjnego organy były związane treścią przepisu art. 48 ust. 3 p.b., zaś wskazane przez stronę przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych analizowane będą przez organy na późniejszym etapie postępowania w odniesieniu do stosownych zapisów planu miejscowego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. ----------------------- 2