II OSK 2507/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1448/22 w sprawie ze skargi [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 25 lipca 2022 r. nr IFXIV.7840.1.16.2022 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1448/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 25 lipca 2022 r.. nr IFXIV.7840.1.16.2022, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 stycznia 2022 r., nr 26/22, wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), zwanej dalej "P.b.", o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej Spółce pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu [...] wraz z instalacją elektryczną. W ramach inwestycji przewidziano wykonanie: antenowej konstrukcji wsporczej (dalej: "AKW") o wysokości trzonu 13,48 m (wysokość uwzględnia wysokość sztyc odgromowych oraz wysokość stalowej podstawy trzonu), w konstrukcji rurowej z odciągami montowana na powierzchni istniejącego budynku z wykorzystaniem układu elementów konstrukcyjnych tego budynku; instalacji 9 sztuk anten sektorowych zawieszonych na powierzchni wsporników instalowanych na AKW: 5 anten typu HW ADU4518R11 skierowanych w azymutach: 25o, 130o, 280o, wysokość zawieszenia (środek geometryczny): 27,10 m n.p.t.; 3 anteny typu HW A264518RO skierowane w azymutach: 25o, 130o, 280o, wysokość zawieszenia (środek geometryczny): 27,40 m n.p.t.; 1 anteny typu HW A794517RO skierowana w azymucie: 280o, wysokość zawieszenia (środek geometryczny): 26,80 m n.p.t.; instalacji 1 anteny radiowej 0,3 m, skierowanej w azymucie 357o, wysokość zawieszenia 24,80 m n.p.t. zawieszonej na AKW za pośrednictwem wspornika antenowego; instalacji 15 urządzeń RRU do powierzchni wsporników zawieszonych na AKW; urządzeń sterujących na konstrukcjach wsporczych na powierzchni dachu budynku, skrzynkę elektryczną, drogi kablowe łączące anteny z urządzeniami sterującymi, instalację elektroenergetyczną. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę jest ww. inwestycja, która została przewidziana do realizacja na dachu budynku mieszkalnego, czyli części nieruchomości wspólnej, której zarząd sprawuje Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...]. W takiej sytuacji wymagana jest zgoda tej Wspólnoty na dysponowanie przez skarżącą Spółkę nieruchomością na cele budowlane, o jakiej mowa w art. 3 pkt 11 P.b., ponieważ zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. pozwolenie na budowę wydaje się temu, kto złoży w tym przedmiocie stosowny wniosek oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu, z analizy akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że udzielona uchwałą z 2016 r. przez Wspólnotę zgoda na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, została cofnięta. Członkowie Wspólnoty nie wyrazili woli budowy planowanej inwestycji na dachu budynku do nich należącego. Okoliczność ta wynika z pism K. i B. Ś. z 22 czerwca 2020 r. oraz pism Zarządu Budynków Miejskich, zwanego dalej "ZBM", w [...] z 24 i 30 czerwca 2020 r. W aktach znajduje się również wiadomość e-mail skierowana do organu I instancji przez ZBM, której załącznikiem był skan pisma z dnia 19 sierpnia 2020 r. Wynika z niego, że wypowiedziano zawartą między Wspólnotą, a inwestorem umowę najmu. Stąd też inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto sprzeciw wobec budowy stacji bazowej telefonii komórkowej w imieniu Wspólnoty, podtrzymał ZBM w piśmie z 22 grudnia 2021 r. Zdaniem Sądu, rację ma organ I instancji, że powzięcie wiadomości o tym, iż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nie odpowiadać prawu lub jest niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym, kładzie na niego obowiązek wyjaśnienia tej kwestii. W ocenie Sądu, organ I instancji uczynił zadość temu obowiązkowi. A mianowicie, w sprawie uwzględniono, że wola członków Wspólnoty została przez nich klarownie wyrażona, o czym świadczy również procentowy ich udział w głosowaniu za przyjęciem uchwały o uchyleniu uchwały z 2016 r. Co ważne, zadaniem organu, ani też Sądu, nie jest badanie skuteczności obowiązywania umowy najmu, czy też skuteczności jej wypowiedzenia. Natomiast na gruncie niniejszej sprawy organ I instancji dokonał weryfikacji wniosku inwestora oraz załączonych do niego dokumentów, dodatkowo uzupełnionych w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Materiał dowodowy został zebrany w sposób rzetelny i skrupulatny oraz był kompletny i wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia, a jego spójna, logiczna i kompleksowa ocena dokonana przez organ II instancji nie naruszyła granic swobodnej oceny dowodów. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji świadczy o wypełnieniu przez organ II instancji obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów prawa. W tym stanie sprawy Sąd jako niezasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszeń przepisów postępowania. Nadto, stwierdził, że nie zaistniały wątpliwości, które można rozstrzygnąć na korzyść inwestora, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, bowiem organ II instancji w sposób wszechstronny i przekonujący przedstawił argumentację na poparcie swojego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 151 p.p.s.a. przez zastosowanie i oddalenie skargi wobec braku stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", przez organy obu instancji, w sytuacji gdy organy obu instancji dokonały błędnych ustaleń faktycznych, co do tego, że udzielona zgoda Wspólnoty w formie uchwały nr 9/2016 z dnia 21 kwietnia 2016 r. na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, została cofnięta, przez co skarżąca nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w konsekwencji pominięcie, iż oświadczenie woli, z którego wynika zgoda właścicieli nieruchomości na dysponowanie ich nieruchomością na cele budowlane, nie jest oświadczeniem o charakterze procesowym, które strona może cofnąć, czy zmodyfikować w toku postępowania administracyjnego. Oświadczenie takie ma charakter materialnoprawny, ponieważ może wywołać skutki w zakresie prawa materialnego przewidziane w przepisach prawa budowlanego, co miało bezsprzecznie wpływ na wynik sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niezastosowanie w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w II instancji, którego dotyczyła kontrola Sądu I instancji, a także poprzedzającym go postępowaniu w I instancji, wystąpiło szereg naruszeń przepisów postępowania m.in. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 11, art. 80, art. 6 K.p.a. w konsekwencji czego Sąd I instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku uznał, iż "materiał dowodowy został zebrany w sposób rzetelny i skrupulatny oraz był kompletny i wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia, a jego spójna, logiczna i kompleksowa ocena dokonana przez organ II instancji nie narusza granic swobodnej oceny dowodów i skład orzekający w niniejszej sprawie ją podziela, w sytuacji gdy: organy obu instancji dokonały błędnych ustaleń, zaniechały podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nie przeprowadziły wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez niewyjaśnienie, czy uchwała nr 9/2016 z dnia 21 kwietnia 2016 r. Wspólnoty, wyrażająca zgodę na zaprojektowanie i budowę inwestycji skarżącej została skutecznie cofnięta, przy czym wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego naruszenia skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej w konsekwencji czego Sąd I instancji winien decyzję obu instancji uchylić na podstawie art. 145 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a., w sytuacji gdy organy przy wydawaniu kontrolowanych przez sąd decyzji naruszyły przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza nie oceniły w sposób wszechstronny i całościowy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nie ustaliły trafnie i samodzielnie kwestii czy zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane została skutecznie cofnięta i Spółka nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością; 4) art. 133 p.p.s.a. przez wydanie wyroku z pominięciem treści dowodów znajdujących się w aktach sprawy i na podstawie twierdzeń, które nie mają oparcia w dowodach znajdujących się w tych aktach, w tym zwłaszcza uchwały nr 9/2016 z dnia 21 kwietnia 2016 r. Wspólnoty, wyrażającej zgodę na zaprojektowanie i budowę inwestycji przy jednoczesnym braku uchylenia ww. uchwały przez Sąd; 5) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez organy I i II instancji, WSA w Gliwicach oddalił skargę złożoną przez [...]. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. naruszenie: 6) art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 4 P.b. przez ich niezastosowanie pomimo spełnienia przez Spółkę wymagań określonych w wyżej wymienionych przepisach normy, tj. załączenie przez skarżącą formularza – oświadczenia o prawie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, przy czym co skarżąca chce wyraźnie podkreślić, przepisy nie wymagają, aby inwestor wykazał się posiadaniem tytułu prawnego do nieruchomości, a organ co do zasady nie ma podstaw do kwestionowania oświadczenia inwestora, złożonego w tym zakresie pod rygorem odpowiedzialności karnej; 7) art. 4 P.b. przez jego niezastosowanie w sytuacji wykazania przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgodności jej zamierzenia budowlanego z przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Zasadniczo w skardze kasacyjnej nie jest kwestionowane, że Wspólnota Mieszkaniowa w formie uchwały cofnęła swoją wcześniejszą zgodę na dysponowanie przez skarżącą Spółkę nieruchomością na cele budowlane. Nie jest też kwestionowane, że do skarżącej Spółki dotarło oświadczenie woli Wspólnoty Mieszkaniowej o wypowiedzeniu umowy najmu. Nawet jeżeli w trakcie postępowania wyjaśniającego w zakresie uzyskania dowodów istniały w sprawie uchybienia procesowe, to w świetle wynikającej z akt sprawy wiedzy skarżącej Spółki, odnoście do podjęcia ww. "uchwały cofającej zgodę" oraz "wypowiedzenia umowy najmu", brak jest podstaw do twierdzenia, że w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego istniały wady procesowe tego rodzaju, że miały wpływ na wynik sprawy. W szczególności skarżąca Spółka nie przedstawiła dowodów, z których wynikałaby nieskuteczność cofnięcia zgody i wypowiedzenia umowy najmu. Twierdzenia w tym zakresie skarżącej Spółki polegają wyłącznie na własnych gołosłownych twierdzeniach o posiadanej zgodzie i obowiązywaniu umowy najmu. Poza za tym, jeśli chodzi o kwestionowanie wyniku sprawy, to skarżącej Spółce zasadniczo chodzi nie tyle o wadliwy zakres postępowania wyjaśniającego lecz o ocenę faktu cofnięcia zgody i wypowiedzenia umowy najmu – a więc o skuteczność tych oświadczeń woli w odniesieniu do wcześniej posiadanej zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane oraz obowiązującej umowy najmu. Organy przecież uwzględniły przy tej ocenie, że uprzednio Wspólnota udzieliła stosownej zgody (uchwała nr 9/2016), jak i zawarła umowę najmu. Ponadto organy administracyjne dokładnie wskazały w uzasadnianiach swoich decyzji z jakich względów istniały podstawy do stwierdzenia, że skarżąca Spółka już nie może skutecznie powoływać się na prawo o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W sprawie uwzględniono fakty związane z cofnięciem zgodny przez Wspólnotę Mieszkaniową oraz wypowiedzeniem umowy najmu. A zatem co do zakresu postępowania wyjaśniającego brak jest podstaw do stwierdzenia, że organy administracyjne naruszyły art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Kwestia merytorycznej oceny tego czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w świetle dokonanych w sprawie ustaleń, wynika natomiast z wykładni i zastosowania art. 3 pkt 11, art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 4 P.b. Jeżeli skarżąca Spółka uważa, że przysługuje jej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowle, to najpóźniej w skardze kasacyjnej powinna wykazać, że cofnięcie zgody i wypowiedzenie umowy najmu nie były czynnościami skutecznymi. W tym zaś zakresie ma rację Sąd I instancji, że organ administracyjny nie był uprawniony do badania takiej skuteczność złożonych oświadczeń woli, czy rozstrzygania zawisłego sporu cywilnego co do obowiązującej zgodny i umowy najmu. Dlatego wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 11 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 11, art. 80, art. 6 K.p.a.; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a.; art. 133 p.p.s.a.; oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że zgodnie z art. 4 P.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jednym z ograniczeń zasady wolności budowlanej jest konieczność posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 P.b., ilekroć w ustawie mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Przepisy Prawa budowlanego wymagają od inwestora przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane m.in. przy złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 4 P.b.). Z tego przepisu, jak również z ogólnej zasady wyrażonej w art. 4 P.b. wynika, że prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jest ściśle powiązane z prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Inwestor powinien więc legitymować się prawem rzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości, z którego wynika prawo do posiadania tej nieruchomości i realizacji na niej danej inwestycji nie tylko w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę lecz również przez cały okres realizacji inwestycji (por. wyrok NSA z 5 lipca 2016 r., II OSK 2351/15). Taka wykładnia ww. przepisów musi uwzględniać art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Mając na względzie konstytucyjną zasadę ochrony własności przez państwo, stwierdzić należy, że obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej jest nie tylko żądanie wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie, gdy stanowi to warunek wydania decyzji lecz również uwzględnienie utraty przez inwestora tego prawa, jeżeli ma to wpływ na możliwość wykonania przez niego decyzji o pozwoleniu na budowę i możliwość wykonywania przez właściciela nieruchomości jego prawa własności. Organy nie mogą w ramach obowiązujących zasad postępowania wyjaśniającego ignorować faktu, że właściciel nieruchomości cofnął swoją zgodę na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Należy jednocześnie zastrzec, że rolą organów architektoniczno-budowlanych nie jest ustalanie, czy w świetle prawa cywilnego inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie właściwy jest sąd cywilny i strony mogą dochodzić swoich praw przed tym sądem. Kontynuując ten wywód należy podkreślić, że zarówno z oświadczeniem o zgodzie na projektowane roboty, jak i z oświadczeniem o uchyleniu się od skutków oświadczenia o zgodzie, związane jest domniemanie legalności, które to domniemania organy administracyjne mają obowiązek uwzględnić. Do obalania tych domniemań powołane są sądy powszechne. W pewnych sytuacjach samo oświadczenie inwestora nie jest zatem wystarczające. W przypadkach wątpliwych pod względem prawnym złożonego oświadczenia, rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do sądu powszechnego, ponieważ źródło sporu dotyczące prawa dysponowania nieruchomością tkwi w stosunku cywilnoprawnym, a nie publicznoprawnym (por. wyrok NSA z 28 marca 2013 r., II OSK 2305/11). Takie zakreślenie granicy między postępowaniem cywilnym i administracyjnym pokazuje, że organy rozpatrujące wniosek o pozwolenie na budowę nie mogą ignorować dokumentu zawierającego oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia właściciela o zgodzie na wykonywanie przez inwestora robót budowlanych. W rezultacie przyjąć trzeba, że skuteczne, tj. niezakwestionowane orzeczeniem sądu powszechnego, oświadczenie właściciela nieruchomości o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli (art. 88 K.c.), na podstawie którego inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b.), powinno być uwzględnione przez organy administracyjne, aż do wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, jako dowód podważający wiarygodność oświadczenia inwestora (por. wyrok NSA z 8 września 2020 r., II OSK 1230/20). Dlatego należy zgodzić się z poglądem orzeczniczym, zgodnie z którym należy przyjąć możliwość cofnięcia wyrażenia zgody przez właściciela nieruchomości (tu: w ramach funkcjonującej Wspólnoty Mieszkaniowej) aż do czasu wydania decyzji ostatecznej. To nie do organów architektoniczno-budowlanych należy ocena skuteczności cofnięcia takiej zgody, o czym wyżej była mowa. W konsekwencji prowadzi to do stwierdzenia, że cofnięciem zgody są organy związane. Jednocześnie to, że organ administracji w sprawie o pozwolenie na budowę bierze pod uwagę oświadczenie woli właściciela cofającego zgodę inwestorowi na dysponowanie jego nieruchomością na cele inwestycji, nie podważa wyłącznej właściwości sądu cywilnego (sądu powszechnego) do oceny umów cywilnoprawnych lub oświadczeń rodzących skutki cywilnoprawne. Sąd powszechny może badać prawidłowość zawiązania i rozwiązania umowy cywilnej (stosunku zobowiązaniowego), bo to należy do jego kognicji. Organ administracyjny, dysponując oświadczeniem woli właściciela uprawniającym inwestora do złożenia oświadczenia na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. i cofającym taką zgodą, musi oprzeć się na oświadczeniu późniejszym. Tymczasem inwestor nie zgadzając się z cofnięciem zgody, czy jakimkolwiek innym oświadczeniem drugiej strony, może poddać sprawę tego oświadczenia woli właściciela pod osąd sądu cywilnego (por. wyroki NSA: z 15 maja 2024 r., II OSK 758/23; z 3 kwietnia 2007 r., II OSK 577/06). Dlatego w przypadku wątpliwości, co do posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jego zakwestionowania, nie wystarczy już samo dostarczenie oświadczenia o posiadanym prawie lecz konieczne jest wyjaśnienie tych wątpliwości, co też w niniejszej sprawie nastąpiło, ponieważ – jak ustalono – doszło do cofnięcia zgody i wypowiedzenia umowy najmu przed wydaniem decyzji. Skoro oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa (gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie), to uprawnione jest wnioskowanie, że jest ono skuteczne do tego czasu, gdy inna osoba zakwestionuje jego zgodność z rzeczywistością i przedstawi dowody podważające jego treść (por. wyroki NSA: z 7 sierpnia 2013 r., II OSK 771/12; z 8 września 2011 r., II OSK 1288/10, z 11 maja 2007 r., II OSK 775/06). W okolicznościach niniejszej sprawy właśnie doszło do podważenia treści złożonego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, co uprawniało organy administracyjne do odmowy udzielenia pozwolenia; a co symptomatyczne w skardze kasacyjnej nie wykazano aby istniały podstawy prawne do uznania, że cofnięcie zgody i wypowiedzenie umowy najmu nie były skuteczne. Dlatego także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 4 P.b. oraz art. 4 P.b. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.