II OSK 2610/16

Dnia 10 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 221/16 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Gminy K. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 26 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 221/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, odrzucił skargę Gminy K. na "akt nadzoru" Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "RDOŚ", [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pismem z dnia 1 września 2014 r. Wójt Gminy K. wystąpił do RDOŚ o wyrażenie opinii (uzgodnienia) do projektu Zmiany Nr 2 Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K.. Rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2014 r. nr [...], RDOŚ odmówił uzgodnienia wnioskowanej zmiany projektu Studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w następstwie rozpoznania skargi Wójta Gminy K. wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1500/14, uchylił ww. rozstrzygnięcie RDOŚ jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania. W związku z ww. wyrokiem RDOŚ wydał w dniu [...] stycznia 2016 r. kolejne rozstrzygnięcie, którym, działając na podstawie art. 23 ust. 5, art. 30 ust. 3 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) w zw. z art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", ponownie odmówił uzgodnienia projektu dokumentu przedstawionego wraz z wnioskiem Wójta Gminy K. z dnia 18 listopada 2014 r., nr Zp.6720.06.2014. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia poza argumentacją merytoryczną organ wskazał, że ze sprawą powiązany jest prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1500/14. Ponadto wskazał, że charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia będącego aktem nadzoru w rozumieniu art. 89 u.s.g. determinuje zakres postępowania dowodowego prowadzonego w sprawie. Oznacza więc, że RDOŚ orzeka na podstawie dowodów przedstawionych jednorazowo przez gminę i nie jest możliwe zastosowanie np. art. 36-38 K.p.a. oraz pozostałych przepisów Kodeksu przez co nie dopuszcza się do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ponad 14-dniowy termin wskazany w art. 89 u.s.g. Zatem procedurę uzupełniania informacji służących ocenie oddziaływania na środowisko oraz informowania gminy o materiale dowodowym można w praktyce prowadzić jedynie poprzez odmowę uzgodnienia danego projektu Studium i przedstawienie kolejnego, uzupełnionego wniosku przez gminę. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nie odbywa się w trybie szczególnej procedury przewidzianej w art. 106 K.p.a., jednakże jest ujęte w ramach współdziałania organów administracji państwowej i posiada charakter wiążący. Powyższe rozstrzygniecie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina K., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych oraz podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: art. 153 p.p.s.a., art. 7, art. 9, art. 50 § 1, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r., poz. 613 ze zm.). Zasadniczo zarzuty te dotyczyły merytorycznego rozstrzygnięcia jakie podjął organ. W odpowiedzi na skargę RDOŚ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 19 maja 2016 r. skarżąca w odpowiedzi na stanowisko RDOŚ wyrażone w odpowiedzi na skargę podtrzymała zarzuty sformułowane w skardze. Na rozprawie w dniu 12 lipca 2016 r. WSA wezwał stronę skarżącą do nadesłania w terminie 7 dni, licząc od dnia ogłoszenia zarządzania, uchwały Rady Gminy stanowiącej podstawę wniesienia skargi. Odpowiedź na to wezwanie wpłynęła do Sądu w dniu 15 lipca 2016 r. i zawiera stanowisko skarżącej o tym, że podejmowanie takiej uchwały nie jest zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 26 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 221/16, odrzucił skargę jako niedopuszczalną z tej przyczyny, że Rada Gminy nie podjęła uchwały stanowiącej w myśl prawa podstawę do jej wniesienia. Wymóg podjęcia tego rodzaj uchwały wynika wprost z treści art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. W tym przedmiocie skarżąca Gmina została wezwana do przedstawienia stosownej uchwały, jednak tego nie uczyniła, jedynie informując, że podejmowanie uchwały w trybie art. 98 ust. 3 u.s.g. jest bezzasadne. W piśmie wyjaśniającym wskazano, że taka uchwała została podjęta w dniu 8 października 2014 r., jednak Wojewoda Podkarpacki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 listopada 2014 r., nr P-II.4131.2.148.2014, stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały. Wojewoda wskazał, że uzgodnienie podjęte na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", nie jest aktem nadzoru, o jakim mowa w art. 89 ust. 1 u.s.g., lecz postanowieniem wydanym w trybie art. 106 K.p.a. W ocenie skarżącej Gminy przywołana okoliczność uniemożliwia uczynienie zadość wezwaniu Sądu. W tym zakresie Sąd wskazał, że ww. wyrokiem o sygn. akt II SA/Rz 1500/14 przesądzono, że wydane w trybie art. 24 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnienie/odmowa uzgodnienia, jest aktem, o jakim mowa w art. 89 ust. 1 u.s.g., a co za tym idzie, tryb inicjowania jego sądowej kontroli reguluje art. 98 u.s.g. Według art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89 (tj. zatwierdzenie, uzgodnienie, zaopiniowanie rozstrzygnięcia organu gminy), podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 u.s.g.). Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", jest to stanowisko wiążące w niniejszej sprawie zarówno organy, jak i Sąd. Z wyrażonej w tym orzeczeniu oceny prawnej wynika jednoznacznie, że stanowisko RDOŚ jest aktem nadzoru w sprawie uzgodnienia projektu studium, do którego mają zastosowanie przepisy art. 89 i art. 98 u.s.g. Przesądzono tym samym o konieczności stosowania przez skarżącą oraz Sąd przepisu art. 98 u.s.g. Sąd wyjaśnił, że stosownie do treści art. 98 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 89 u.s.g., przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie RDOŚ z dnia [...] stycznia 2016 r. Rada Gminy K. zobowiązana była podjąć uchwałę stanowiącą podstawę dla działania o takim charakterze. Brak takiej uchwały przesądza o niedopuszczalności skargi. Sąd, kierując do Gminy K. wezwanie, miał na względzie stanowisko według, którego skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, a także stanowisko, o którym mowa w art. 89 ust. 1 u.s.g., wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Ponieważ skarżąca Gmina nie dostarczyła do WSA przedmiotowej uchwały, to jej skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a złożyła Gmina K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi z powołaniem się, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego Rada Gminy zobowiązana była podjąć uchwałę stanowiącą podstawę do działania o takim charakterze, w sytuacji gdy podjęcie zaskarżenia rozstrzygnięcia RDOŚ jako czynność związaną z szeroko rozumianą reprezentacją gminy należy wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, choć osadza się na zarzucie, który trafnie wskazuje, że brak było podstaw do wzywania strony skarżącej o przedstawienie stosownej uchwały Rady Gminy. Co najistotniejsze, w tej sprawie to Wójt Gminy K., zgodnie z art. 11 pkt 6 lit. j w zw. z art. 24 ust. 1 u.p.z.p., wstąpił do RDOŚ o uzgodnienie projektu studium. Zgodnie z tymi przepisami to wójt gminy jest podmiotem występujących o uzgodnienie do właściwego organu. Wynika to z jego doniosłej roli jaką pełni w trakcie procesu planistycznego, a mianowicie jest podmiotem, który sporządza studium (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.) oraz wykonuje inne czynności, o jakich mowa w art. 11 u.p.z.p. Jego rola w zakresie powstawania studium kończy się dopiero po przedstawieniu radzie gminy do uchwalenia projektu studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Już chociażby z tej przyczyny brak było podstaw do wzywania strony skarżącej do nadesłania stosownej uchwały rady gminy. Poza tym taki wymóg nie wynika z art. 98 ust. 3 u.s.g., ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie RDOŚ nie dotyczyło uchwały lub zarządzenia organu gminy, lecz wniosku Wójta o uzgodnienie studium. Ponadto w kontekście zaskarżenia aktu nadzoru w ogólności znaczenie ma wiążąca moc zasady prawnej jaką wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12. W uchwale tej wskazano, że podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. Ma zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy, zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt, a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, że gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz nie jest uprawniony. Takie stanowisko nie oznacza jednak, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym – w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy – w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy gmina nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady. W przedmiotowej sprawie z uwagi na treść art. 11 pkt 6 lit. j w zw. z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. taka szczególna sytuacja nie zachodzi. Dlatego tak czy inaczej w tej sprawie Wójt Gminy K. mógł wnieść skargę do Sądu Administracyjnego. Przyjęte zaś przez Sąd I instancji stanowisko związane jest z kwalifikacją prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia i przyjęcia, że jest to "akt nadzoru", co zdaniem tego Sądu zostało przesądzone w prawomocnym wyroku o sygn. akt II SA/Rz 1500/14. Otóż taka ocena prawna wcale nie wynika z ww. wyroku, a na pewno nie jest klarowna. W pierwszej kolejności bowiem w ww. wiążącym wyroku Sąd stwierdził, że "zaskarżone rozstrzygnięcie uzgodnieniowe RDOŚ [...] jest aktem uzgadniającym projekt zmian w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.. Stosownie do art. 24 ust. 1 u.p.z.p. organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 u.p.z.p., dokonują uzgodnień projektów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w trybie art. 106 K.p.a.". W dalszej zaś kolejności Sąd ten jedynie dopuścił do rozpoznania skargę, która została wniesiona w trybie art. 98 u.s.g., wskazując jedynie, że przepisy o ochronie przyrody nie zawierają odrębnych regulacji dotyczącej samej procedury uzgodnienia. W tym zakresie taka wypowiedzi Sądu Administracyjnego nie można zakwalifikować jako wiążącej oceny prawnej, o jakiej mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Taka wypowiedź świadczy wyłącznie o arbitralnym dopuszczeniu skargi do rozpoznania w określonym trybie postępowania czego konsekwencją było przyjęcie, że zaskarżono "akt nadzoru". Stan faktyczny i prawny w tej sprawie jest inny, bo nie wynikający z przepisów ustawy o samorządzie gminny, lecz wynikający z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które zgodnie z wypowiedzianą w ww. wyroku oceną prawną w zakresie uzgodnień RDOŚ odwołują się do trybu z art. 106 K.p.a. A zatem z uwagi na treść art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 106 K.p.a. tego rodzaju uzgodnienia, czy to ich odmowy, zapadają w formie postanowienia, od którego przysługuje zażalenie – w tej sprawie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W tym też zakresie wykształciła się linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 705/16; z 7 października 2015 r., II OSK 313/14; oraz postanowienia NSA: z 4 marca 2015 r., II OSK 426/15; z 12 lutego 2015 r., II OSK 197/15; i inne). To oznacza, że uzgodnienie tego rodzaju może być dokonywane w ramach zasady dwuinstancyjności postępowania. A więc dopiero po wyczerpaniu w tym zakresie instancyjnego trybu odwoławczego może przysługiwać skarga do sądu administracyjnego. W tej zaś sprawie zaskarżone postanowienie RDOŚ jest postanowieniem pierwszoinstancyjnym, a skargi na takie akty administracyjne do sądu administracyjnego są niedopuszczalne w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. i podlegają odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z powyższego wywodu wynika, że Gmina K., źle pouczona przez RDOŚ [...], nie wniosła na pismo z dnia [...] stycznia 2016 r., będące w istocie postanowieniem, zażalenia na podstawie art. 106 § 5 K.p.a. do organu wyższego stopnia jakim jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (art. 127 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 91 pkt 1a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody). Dlatego należało uznać, że stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie został spełniony wymóg wyczerpania drogi zaskarżenia. Wobec tego Sąd I instancji rozpatrujący skargę prawidłowo zakwalifikował ją jako niedopuszczalną, choć powinien to uczynić z innych względów niż wskazał w uzasadnieniu orzeczenia. Jednak w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ zasadne w tej sprawie było odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Zgodnie z zasadami postępowania sądowoadministracyjnego sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania, że takie naruszenie miało istotny wpływu na wynik sprawy. W innym wypadku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa procesowego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podsumowując, w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji niewadliwie uznał niedopuszczalność skargi złożonej przez Gminę K. i zastosował art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Na marginesie wskazania wymaga, że błędne pouczenie jakie zawierało zaskarżone postanowienie nie może powodować dla stron negatywnych skutków procesowych, jednak uchylenie się od tych skutków możne nastąpić w wyniku wdrożenia odpowiednich środków procesowych, jakie przewidują obowiązujące przepisy prawa. Z tych względów, na podstawie art. 182 § 1 i 3 w zw. z art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.