II OSK 2668/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. i G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 217/15 w sprawie ze skargi A. B. i G. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia akt w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 217/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. B. i G. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia akt w sprawie wykonanych robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 23 października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w S. wszczął z urzędu, postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu w stropie pomiędzy I a II kondygnacją (tj. piwnicą a parterem) w obrębie lokalu nr 2 i pomieszczeń piwnicznych zlokalizowanych pod ww. lokalem oraz wykonanych w tym otworze schodów wewnętrznych stanowiących zejście do piwnicy w budynku przy ul. J. w S. Pismem z dnia 26 listopada 2014 r. A. i G. B., właściciele lokalu w budynku przy ul. J. w S. i współwłaściciele nieruchomości wspólnej, zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w S. o udostępnienie, do przeglądania i sporządzania odpisów metodą fotograficzną, akt tego postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w S. pismem z dnia 15 grudnia 2014 r., poinformował A. i G. B., że brak jest podstaw do rozpatrzenia tego wniosku, gdyż nie są stroną w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Z treści art. 73 § 1 k.p.a. wynika zaś, że prawo wglądu do akt, sporządzania z nich notatek, kopii, odpisów, żądanie uwierzytelnienia odpisów, kopii lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów przysługuje wyłącznie stronie. Również odmowa umożliwienia przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelniania tych kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów wydana w formie postanowienia, na które służy zażalenie, przysługuje stronie. Stroną przedmiotowego postępowania jest Zarząd Wspólnoty budynku przy ul. J. w S., który na mocy art. 21 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w S. z dnia 15 grudnia 2014 r. zażalenie wnieśli A. i G. B.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w S. z dnia [...] grudnia 2014 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wszczynając postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych, miał obowiązek ustalić strony tego postępowania i w trakcie toczącego się już postępowania organ II instancji nie może narzucać ani wpływać na sposób prowadzenia postępowania przez organ I instancji, w tym na sposób ustalenia stron postępowania. Skoro więc A. i G. B. nie zostali uznani za stronę niniejszego postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, brak było podstaw do udostępnienia im akt tego postępowania z uwagi na treść art. 73 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lutego 2015 r. wnieśli A. i G. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 217/15 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, iż skarżący nie zostali uznani przez organ administracji za strony prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w S. postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. J. w S. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu, o czym organ zawiadomił strony, do których jednakże nie zaliczył skarżących. Nadto pismem z dnia 24 października 2014 r. organ poinformował skarżących, o wszczęciu z urzędu postępowania w niniejszej sprawie oraz wyjaśnił, że współwłaściciele budynku J. stanowią dużą wspólnotę mieszkaniową, która na zewnątrz reprezentowana jest przez zarząd i dlatego też stroną tego postępowania jest wyłącznie zarząd wspólnoty mieszkaniowej. Sąd podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania nie może być ustalanie, czy zasadnie organ nadzoru budowlanego nie uznał skarżących za strony postępowania w sprawie robót budowlanych, czy też nie. W sprawie niniejszej Sąd jedynie bada czy skarżący byli stronami postępowania administracyjnego i czy zasadnie odmówiono im wglądu do akt postępowania administracyjnego. Jak zaś wyjaśniono powyżej, bezsporne jest, że w toczącym się przed organem I instancji postępowaniu administracyjnym dotyczącym robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. J. w S. skarżący nie zostali uznani za strony. Skoro zatem skarżący nie byli stronami postępowania, to nie przysługiwało im również wynikające z art. 73 § 1 k.p.a. uprawnienie wglądu do akt sprawy. W ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu wpadkowym niezasadne byłoby badanie i wyjaśnianie statusu strony w postępowaniu w sprawie robót budowlanych w takim zakresie, jak domagają się tego skarżący. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji, w której za stronę w postępowaniu incydentalnym w przedmiocie dostępu do akt byłby uznany podmiot, który stroną w postępowaniu głównym nie był. Istotnie ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania należy do organu administracji i organ powinien to robić na każdym etapie postępowania administracyjnego. Z całą pewnością za taki instrument nie można jednakże uznać postępowania incydentalnego, które jest jedynie elementem postępowania głównego i sąd administracyjny, badając czy skarżącemu przysługuje status strony, nie może tego robić w oderwaniu od ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego. Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza bowiem, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu głównym czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania głównego. To w postępowaniu głównym organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro więc skarżący nie posiadają obecnie statusu strony postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. J. w S., to nie mogą oni skutecznie domagać się udostępnienia akt administracyjnych w zakresie określonym w przepisie art. 73 § 1 k.p.a. Podniesione w skardze zarzuty nie mogą zatem odnieść skutku w niniejszym postępowaniu. Dodatkowo Sąd podkreślił, że w sytuacji uznania, iż wnioskodawca nie jest stroną postępowania administracyjnego, za prawidłowe należało by uznać umorzenie postępowania w przedmiocie wglądu do akt, nie zaś odmowę wglądu do akt. Jednakże, w ocenie Sądu, takie naruszenie przepisów prawa nie mogłoby w żadnym razie skutkować uchyleniem takiego postanowienia, gdyż nie miałoby ono istotnego wpływu na wynik sprawy. Niezależnie bowiem od tego, czy organ odmawia wglądu do akt, czy też umarza postępowanie, skutek dla wnioskodawcy jest zawsze taki sam – nie uzyskuje dostępu do akt postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Gdańsku z dnia 29 lipca 2015 r. wnieśli A. i G. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. przez niezastosowanie przewidzianych ustawą środków w stosunku do działań organu, pomijających skarżących jako stronę postępowania, podczas gdy Sąd I instancji był zobligowany takie środki zastosować, a w konsekwencji uchylić zaskarżonego postanowienie; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 28 oraz art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1, 3 i 4 ustawy o własności lokali, w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. przez pominięcie faktu, iż skarżący posiadają status strony postępowania, pomimo, iż posiadają oni indywidualny interes prawny w rozpoznaniu sprawy, co w konsekwencji winno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia, 2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1, 3 i 4 ustawy o własności lokali, w zw. z art. 140 i 144 k.c. poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie Wspólnotę Mieszkaniową winien reprezentować zarząd, a także iż skarżący nie posiadają interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Istota tej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w toku postępowania w sprawie udostępnienia akt administracyjnych należy ustalać krąg stron na potrzeby tego i tylko tego postępowania. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a uprawnienie to przysługuje stronie również po zakończeniu postępowania. Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym" czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego". Pojęcie strony reguluje art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że w sprawach dotyczących samowoli budowlanej o tym czy danej osobie przysługuje status strony rozstrzygać należy na zasadach ogólnych tj. na podstawie art. 28 k.p.a. (wyroki NSA z dnia 7 lipca 2010 r., II OSK 1081/09; z dnia 29 marca 2006r., sygn. akt II OSK 679/05 oraz z dnia 21 marca 2007r., sygn. akt II OSK 497/06; orzeczenia.nsa.gov.pl.). Ten artykuł obowiązuje także na potrzeby postępowania uregulowanego art. 73 i 74 k.p.a. Tym samym skoro art. 73 § 1 k.p.a. wyraźnie stanowi, że strona ma prawo wglądu do akt a także sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów - to przepis ten wyraźnie wskazuje na pojęcie strony ustalone przez organ na potrzeby postępowania "głównego", a nie wpadkowego. Tym samym skoro w toku postępowania "głównego" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w S. określił krąg stron, to taki krąg i tylko takie strony mogą skorzystać z odrębnego (incydentalnego i wpadkowego) postępowania jakim jest postępowanie regulowane art. 73 i 74 k.p.a. dotyczące udostępnienia akt. Należy podkreślić, że nie ma odrębnego katalogu stron na potrzeby postępowania we sprawie udostępnienia akt i odrębnego katalogu stron w postępowaniu "głównym". Ani art. 73 i 74 k.p.a., ani jakikolwiek inny przepis (w tym art. 140, czy też art. 144 k.c.) nie kreuje odrębnego interesu prawnego w sposób odrębny i niezależny od interesu prawnego statuującego strony w postępowaniu "głównym". Zasadnie Sąd I instancji podkreślił, że art. 73 k.p.a. nie jest także podstawą do oceny prawidłowości ustalania kręgu stron w postępowaniu "głównym". Istotą postępowania uregulowanego w powołanych przepisach jest tylko kwestia udostępnienia akt postępowania, formy udostępnienia, zakresu udostępniania i zasad odmowy udostępniania. Skoro tak, to inne kwestie jak ocena prawidłowości ustalania kręgu stron jest już poza przedmiotem tego wpadkowego postępowania. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w poglądach orzecznictwa sądowego wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1409/11, Lex nr 965109; postanowienie NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 771/11, Lex nr 795295; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1485/07, Lex nr 445139. Dodatkowo w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zgodnie, że w postępowaniu w sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli lokali, ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa. Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy bowiem - stosownie do art. 6 ustawy o własności lokali - wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. W sprawach tego rodzaju, interes właścicieli poszczególnych lokali chroniony jest zatem przez wspólnotę mieszkaniową, która to występuje wówczas w postępowaniu jako strona. Wskazać jednocześnie należy, iż w imieniu tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej działa zarząd (art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali), którego zadaniem jest kierowanie sprawami wspólnoty i reprezentowanie jej na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali). Stosownie do art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali, czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie, natomiast do podjęcia czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej Powyższe nie oznacza jednak, że członek wspólnoty nie może samodzielnie wystąpić jako strona postępowania. Może to jednak nastąpić wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes oparty na przepisie prawa, aczkolwiek kwestię tę ustala się w postępowaniu "głównym". Przyjęcie zatem jako zasady, że w sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną, stroną postępowania jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa, którą reprezentuje zarząd, a jako wyjątek - uznanie za stronę tego postępowania, niezależnie od występującej w tym postępowaniu wspólnoty, właściciela lokalu, który wykaże się własnym, indywidualnym interesem prawnym, nie narusza przepisów art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1 i art. 27 ustawy o własności lokali. Jednakże jak już wyżej wskazano, w postępowaniu toczącym się na podstawie 73 k.p.a. nie można dokonywać oceny prawidłowości ustalania kręgu stron w postępowaniu "głównym". W świetle powyższego stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy nie można zarzucić wadliwości wyrokowi Sądu I instancji, który uznał za prawidłowe postanowienie organu odwoławczego o odmowie udostępniania akt sprawy. Skoro wniosek o udostępnienie akt pochodził od osób, które nie legitymowały się przymiotem strony, to uzasadniona była odmowa udostępnienia akt sprawy w przedmiotowej sprawie. W tych też okolicznościach, uzasadnione było tym samym oddalenie skargi przez Sąd I instancji. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej określone w pkt 1 i 2 nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie, art. 184 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.