II OSK 2709/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 849/24 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 849/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie" , "WSA", "Sąd" lub "Sąd I instancji"), oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej X w [...] (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie", "Wspólnota"), na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent [...] decyzją z 25 kwietnia 2023 r., nr [...], na podstawie art. 28, art. 30b, art. 32, art. 33, art. 34, art. 36, art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351-dalej "ustawa Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) -dalej "k.p.a.", udzielił pozwolenia na rozbiórkę oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił Y z siedzibą w [...], pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalami usługowymi na parterze z jednopoziomowym garażem podziemnym, niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu w tym komunikacją wewnętrzną oraz rozbiórką budynków i budowli istniejących, istniejącej infrastruktury oraz z przebudową kabli i kanalizacji technicznej [...], przebudową sieci ciepłowniczej [...] na odcinkach kolidujących, na dz. nr ew. [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. W toku postępowania Wspólnota zakwestionowała przyjęty w projekcie budowlanym wskaźnik intensywności planowanej zabudowy twierdząc, że sposób liczenia tego wskaźnika jest niezgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] przyjętego Uchwałą Rady [...] z dnia 19 kwietnia 2018 r. nr [...] oraz z przepisami prawa. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 12 lutego 2024 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty, od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 25 kwietnia 2023 r., - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach zaskarżonej decyzji podzielono w pełni stanowisko organu I instancji co do zgodności planowanej inwestycji z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] w tym co do wskaźnik intensywności zabudowy. Wspólnota zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Wojewody Mazowieckiego z 12 lutego 2024 r., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie: art. 35 ust. 1 lit a ustawy Prawo budowlane w zw. z § 41 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] przyjętego uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia 19 kwietnia 2018 r., art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art 140 oraz art. 102 k.p.a. i art.10 k.p.a., oraz art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. WSA w Warszawie skargę Wspólnoty Mieszkaniowej X w [...] uznał za bezzasadną. Sąd I instancji, odwołując się do treści art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wskazał, że ustawodawca nałożył na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, między innymi zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Natomiast jak podkreślono w odniesieniu do terenu, na którym znajdują się działki inwestycyjne objęte skarżoną decyzją Wojewody Mazowieckiego, zastosowanie miały przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] uchwalonego Uchwałą Rady [...] z dnia 19 kwietnia 2018 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z [...] kwietnia 2018 r., poz. [...], dalej jako MPZP), poprzedzonego uchwałą Nr [...]z dnia 15 kwietnia 2004 r. o przystąpieniu do sporządzenia tego planu. Sąd podał, że MPZP w § 41 ust. 2 pkt 5 określa maksymalną intensywność zabudowy na poziomie 2,25, natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] uchwalone uchwałą nr [...]Rady [...]z dnia 10 października 2006 r., określało (załącznik nr XIII - kierunki wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy) w jaki sposób wskaźnik intensywności zabudowy powinien być liczony. Zgodnie z postanowieniem tego studium przy obliczaniu wskaźnika intensywności zabudowy brutto należało brać pod uwagę stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków liczonej w zewnętrznym obrysie murów do powierzchni terenu. WSA podkreślił, że wprawdzie aktualne brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 (wprowadzone ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która weszła w życie w dniu 21 października 2010 r., (Dz. U. z 2010 r., poz. 871) w zw. z art. 2 pkt 31 i 32 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") nakazuje, aby plan miejscowy obowiązkowo określał zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej a obecnie przy obliczaniu wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy, należy brać pod uwagę powierzchnię wszystkich kondygnacji, zarówno podziemnych, jak i nadziemnych zabudowy, to jednak przepisy te nie miały zastosowania do przedmiotowego MPZP i tym samym do analizowanego projektu budowlanego, ponieważ art. 4 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej, do planów miejscowych, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, nakazywał stosować przepisy dotychczasowe. Co prawda sam MPZP został uchwalony w 2018 r., ale uchwała o przystąpieniu do jego sporządzenia został podjęta w 2004 r., stąd do decyzji wydanych na podstawie tak uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zastosowanie miały przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, czyli do dnia 21 października 2010 r. Sąd I instancji przypomniał, że ówcześnie obowiązujący przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 stanowił, że w planie miejscowym określa się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Jednocześnie brak było powszechnie obowiązujących przepisów prawa, które w sposób precyzyjny definiowałyby sposób obliczania wskaźnika intensywności zabudowy. Sąd podkreślił, że w konsekwencji takiego stanu, wskaźnik intensywności zabudowy przyjęty w przedmiotowym planie miejscowym, mógł być liczony z uwzględnieniem wyłącznie kondygnacji nadziemnych budynku. WSA w Warszawie dodał, że wskaźnik intensywności zabudowy zawarty w MPZP należało intepretować zgodnie z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] uchwalonego uchwałą [...]Rady [...]z dnia 10 października 2006 r., gdzie określono sposób obliczania wskaźnika intensywności zabudowy a to dlatego, że ustalenia studium były wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych (na mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) a studium i m.p.z.p. musiały posługiwać się jednakowo rozumianymi wskaźnikami kształtującymi zabudowę, aby były ze sobą zgodne. WSA odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych potwierdzającego prawidłowość przyjętego w sprawie sposobu liczenia wskaźnika intensywności zabudowy (wyroki: WSA w Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Wr 639/13; WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2022 r., sygn. VII SA/Wa 155/22; WSA we Wrocławiu z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. II SA/Wr 475/13), podkreślił, że w szczególności w powołanym wyroku WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 155/22 zaznaczono, że w przypadkach, kiedy na mocy przepisu art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej u.p.z.p., stosowany był art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 21 października 2010 r., dopuszczalne było określenie w planie miejscowym sposobu liczenia wskaźnika intensywności zabudowy, który nakazywał branie pod uwagę wyłącznie kondygnacji nadziemnych budynków. Wyjaśniono, że powoływane w skardze Polskie Normy PN - ISO 9836 nie należą do systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, co wynika wprost z art. 87 Konstytucji RP a art. 5 ustawy z dnia 12 kwietnia 2002 r. o normalizacji (t.j. Dz. U. 2015 poz. 1483) stanowi, że Polska Norma jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensu i zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną, powszechnie dostępną, oznaczoną - na zasadzie wyłączności - symbolem PN (ust. 1 ww. ustawy), lecz stosowaną dobrowolne (ust. 3 ww. ustawy). W konsekwencji WSA w Warszawie za prawidłowe uznał ustalenie Wojewody Mazowieckiego, że wskaźnik intensywności zabudowy w przedmiotowym projekcie budowlanym, został określony zgodnie z obowiązującym MPZP i nie przekracza maksymalnego poziomu 2,25. Końcowo WSA stwierdził, że nie można zarzucić Wojewodzie Mazowieckiemu naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie, to jest uwzględnienie skargi skarżącej. Z tych powodów zastosowano konstrukcję prawną oddalenia skargi z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej "p.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wspólnota Mieszkaniowa X w [...], zaskarżając go w całości i zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., art. 35 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. ustawy Prawo budowlane w zw. z § 41 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] przyjętego uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia 19 kwietnia 2018 r. (dalej jako MPZP) poprzez przyjęcie, że możliwe jest określenie wskaźnika intensywności zabudowy z pominięciem kondygnacji podziemnych planowanego budynku, podczas gdy: a) w dacie wydania decyzji organu I instancji istniała definicja legalna pojęcia wskaźnika intensywności zabudowy, z której wynikała konieczność uwzględnienia wszystkich kondygnacji budynku; b) również w dacie opracowywania i przyjęcia MPZP istniała legalna definicja wskaźnika intensywności zabudowy, z której wynikała konieczność uwzględniania wszystkich kondygnacji budynku; c) również przed wprowadzeniem tej definicji, a w dacie przystąpienia do sporządzania MPZP, pojęcie to było rozumiane jako stosunek powierzchni działki do powierzchni całkowitej budynku (tj. z uwzględnieniem wszystkich kondygnacji); d) brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do odwoływania się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowywania [...] z dnia 10 października 2006 r. w celu interpretacji pojęć użytych w MPZP. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.: a) przepisu art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie przez WSA w Warszawie orzeczenia sprzecznego z prawem, ponieważ sąd mimo powinności wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć organów, uznał je za prawidłowe, prze co naruszył zasadę praworządności ora zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach; b) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu, że organy administracji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy biorąc pod uwagę wszystkie podnoszone okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w granicach swobodnej oceny dowodów, podczas gdy w rzeczywistości należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji w całości, albowiem organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; c) przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie naruszeń organów w sferze gromadzenia dowodów popełnionych na etapie postępowania administracyjnego i wadliwe przyjęcie, że materiał dowodowy zebrany przez organy był wystarczający do uznania, że projektowana inwestycja odpowiada prawu; d) przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi; e) przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny przez WSA w Warszawie zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem; f) przepisu art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie przez WSA w Warszawie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi; g) przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez WSA w Warszawie postępowania wyjaśniającego nie wynika, że zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. Skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz tejże Wspólnota kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego; według norm przepisanych. Wnioskowano również o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Postanowieniem z dnia 1 października 2025 r. NSA dopuścił Q sp. z o.o. z siedzibą w [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony z uwagi na okoliczność zmiany własności nieruchomości inwestycyjnej obejmującej działki ewid. nr [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w dniu 24 kwietnia 2025 r. oraz przeniesienia przedmiotowego pozwolenia na budowę na mocy ostatecznej decyzji Prezydenta m. st. Warszawie nr [...] z 24 kwietnia 2025 r. na ww. Spółkę. Y z siedzibą w [...] w udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstawy, stąd też nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego, Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i zasadnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej należy zauważyć, iż istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do zagadnienia sposobu liczenia wskaźnika intensywności zabudowy w rozumieniu przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] uchwalonego Uchwałą Rady [...]z dnia 19 kwietnia 2018 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z [...] kwietnia 2018 r., poz. [...], dalej jako MPZP), poprzedzonego uchwałą Nr [...]z dnia 15 kwietnia 2004 r. o przystąpieniu do sporządzenia tego planu a zatem do zarzutu kasacji naruszenia prawa materialnego art. 35 ust. 1 lit a. ustawy Prawo budowlane w zw. z § 41 pkt 5 MPZP. Zarzut ten choć dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to nie określił prawidłowo formy tego naruszenia czy to poprzez błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie, co niewątpliwie utrudnia rozpoznanie tej kasacji. Niemniej jednak niezależnie od tej wadliwości należało odnieść się do takiego zarzutu. Nie podzielając co do zasady tego zarzutu należy podkreślić, iż jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 28 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II OSK 2001/18), to na organie architektoniczno-budowlanym prowadzącym dane postępowanie w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane spoczywa obowiązek dokonania interpretacji uregulowań MPZP. Akt ten jak wiadomo należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja RP w art. 87 ust. 2 zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości fakt, że uregulowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są źródłem prawa na obszarze, którego dotyczą i determinują możliwość realizacji inwestycji na terenie planem tym objętym. Podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej, w procesie zmierzającym do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jest badanie zgodności złożonego projektu z ustaleniami planu miejscowego. Powyższe oznacza, że organ jest zobowiązany poddać dokładnej analizie zapisy obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego. Zatem to na organie spoczywa obowiązek stosowania w procesie wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dyrektyw interpretacyjnych w sposób mający na uwadze: ogólne reguły wykładni z uwzględnieniem konstytucyjnej ochrony prawa własności; w przypadku wątpliwości interpretacyjnych wykładni najpełniej uwzględniającej prawo inwestora do zagospodarowania i zabudowy terenu; w przypadku wątpliwości interpretacyjnych niedających się usunąć w procesie wykładni postanowień planu, rozstrzygania wątpliwości na korzyść inwestora. Przenosząc powyższe na realia rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że Sąd I instancji za odpowiadające prawu zasadnie uznał wyjaśnienia organu w zakresie dotyczącym sposobu wyliczenia wskaźnika intensywności zabudowy. Nie jest sporne, że istotnie obecna treść art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przewiduje, że jednym z obowiązkowych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określenie maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy - rozumianej jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej a zasadniczo przy obliczeniu wskaźnika intensywności zabudowy należy przyjmować powierzchnię wszystkich kondygnacji, tj. zarówno nadziemnych, jak i podziemnych. Jednakże w niniejszej sprawie interpretacyjnym punktem odniesienia jest art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r., to jest do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co wynika z przepisu przejściowego - art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej, który stanowi, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie to nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie nowelizacji, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania MPZP terenu [...] została podjęta 15 kwietnia 2004 r., a procedura uchwalenia MPZP zakończyła się w 2018 r., po wejściu w życie nowelizacji. Stąd też przy takiej konstrukcji przepisów należy w realiach tej sprawy zastosować wykładnię historyczną przepisów prawa miejscowego mającego zastosowanie w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązkiem organu planistycznego było określenie w planie miejscowym parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Zestawienie ze sobą obu wersji analizowanego przepisu wskazuje, że poprzednio obowiązująca treść, odwoływała się do pojęcia wskaźnika intensywności zabudowy, ale w przeciwieństwie to aktualnego brzmienia przepisy nie precyzowały jak należy rozumieć to pojęcie. Zmieniając treść art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. ustawodawca określił, że chodzi o całkowitą powierzchnię zabudowy przesądzając, że wskaźnik intensywności zabudowy musi obejmować także powierzchnię kondygnacji podziemnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2020 r., IV SA/Wa 2440/19, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Wr 475/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2022 r., VII SA/Wa 155/22, wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., II OSK 2281/15). Należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, wszelkie ograniczenia w zabudowie nieruchomości muszą być wykładane ściśle, a zakazy powinny być jasno sformułowane, co oznacza, że nie mogą być przedmiotem domniemania (zob. wyroki NSA: z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2132/12; z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1087/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 175/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 104/21). Należy przyjąć, że jeśli wolą organu planistycznego, który rozpoczął proces sporządzania MPZP w okresie sprzed 21 października 2010 r. byłoby uwzględnienie w planie powierzchni kondygnacji podziemnych, to powinien był w sposób oczywisty zawrzeć to w MPZP, a tego przecież nie uczynił w tej sprawie. Ponadto należy podkreślić, że przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. A zatem między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinna zachodzić identyczność (brak sprzeczności) zasad zagospodarowania terenu, co oznacza, że plan miejscowy może co najwyżej doprecyzować ogólne zasady przyjęte w studium, jednakże nie może doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Należy także przypomnieć, że przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji, obligował radę gminy do stwierdzenia zgodności planu miejscowego z uregulowaniami studium. Należy w realiach rozpoznawanej sprawy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07), postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, bowiem ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium a przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu, co wynika z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 34/08; zob. też T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004, akapit 7 komentarza do art. 9 oraz akapit 2 komentarza do art. 15 tej ustawy). Obowiązujące w chwili podjęcia uchwały Nr [...] z dnia 15 kwietnia 2004 r. o przystąpieniu do sporządzenia MPZP (i nadal obowiązujące), Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] uchwalone uchwałą nr [...] Rady [...]z dnia 10 października 2006 r., określało (załącznik nr XIII - kierunki wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy), że przy obliczaniu wskaźnika intensywności zabudowy brutto należy brać pod uwagę stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków liczonej w zewnętrznym obrysie murów do powierzchni terenu. Ponadto analiza § 41 MPZP dla [...], w kontekście dopuszczalnej wysokości zabudowy wraz z przewyższeniami i zestawienie jej z ustalonym w planie wskaźnikiem intensywności zabudowy (2,25), potwierdza, że dochowanie tego kryterium było możliwe wyłącznie przy uwzględnieniu kondygnacji nadziemnych. Przyjęcie odmiennego stanowiska byłoby równoznaczne z wewnętrzną niespójnością przepisów planu. Należy także dodać, iż orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące planów miejscowych sporządzanych na podstawie uchwał Rady [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania planów miejscowych dla poszczególnych obszarów [...] zapadłych przed 21 października 2010 r. potwierdza przyjęty w rozpoznawanej sprawie przez niniejszy skład kierunek rozstrzygnięcia. W wyroku WSA w Warszawie z 9 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 155/22 wskazano, że "(...) dopiero nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązująca od dnia 21 października 2010 r., wprowadziła nowe brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 i określiła maksymalną i minimalną intensywności zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Do czasu nowelizacji art. 15 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy obowiązującej od dnia 21 października 2010 r., pojęcie wskaźnika intensywności zabudowy nie było w żadnym akcie prawnym zdefiniowane (...). Dopiero od dnia 21 października 2010 r. wprowadzono legalne rozumienie tego wskaźnika poprzez powiązanie powierzchni całkowitej zabudowy z powierzchnią działki budowlanej. Nie można zatem zarzucić skarżonemu aktowi, że w zakresie zdefiniowania tego wskaźnika doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez ustalenie w sposób niezgodny z definicją ustawową. Tej definicji nie było w porządku prawnym, a zatem nie mogło dojść do jej naruszenia poprzez uregulowanie jej w sposób nieco odmienny (pominięcie kondygnacji podziemnej) od rozumienia wypracowanego przez orzecznictwo czy też wynikającego z normy PN-ISO 9836:1997." Z kolei w wyroku NSA z 15 października 2025 r. (sygn. akt II OSK 2483/24) dotyczącym m.in. oceny legalności wprowadzonej w § 2 pkt 38 Uchwały Rady [...] z dnia 27 stycznia 2011 r. nr [...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]definicji wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy powierzchni jedynie kondygnacji nadziemnych z pominięciem kondygnacji podziemnych, NSA stwierdził, że uwzględnienie we wprowadzonej definicji wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy powierzchni jedynie kondygnacji nadziemnych z pominięciem kondygnacji podziemnych nie naruszało m.in. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji u.p.z.p. dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. a ponadto nie podzielił stanowiska zgodnie z którym należało uwzględnić definicję powierzchni całkowitej budynku zawartą w polskiej Normie PN – ISO9836, nakazującą branie pod uwagę powierzchni wszystkich kondygnacji budynku przy określaniu spornego parametru, to jest wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy. Przedstawione wyżej rozważania pozwalają uznać, iż podnoszone przez skarżącą Wspólnotę uwagi co do pominięcia uwzględnienia przy ustalaniu definicji wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy kondygnacji podziemnych mogłyby stanowić podstawę do ewentualnego uwzględnienia skargi, gdyby do zaskarżonego planu zastosowanie miały przepisy u.p.z.p. obowiązujące od dnia 21 października 2010 r., a tak przecież nie jest w realiach niniejszej sprawy o czym informowano powyżej. Reasumując tą część rozważań przyznać należy, iż podnoszone przez skarżącą uwagi co do pominięcia uwzględnienia przy weryfikacji ustalonego w M.P.Z.P. wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy kondygnacji podziemnych mogłyby stanowić podstawę do ewentualnego uwzględnienia skargi, gdyby do zaskarżonego planu zastosowanie miały przepisy u.p.z.p. obowiązujące od dnia 21 października 2010 r. dlatego w realiach tej sprawy nie można skutecznie powoływać się na naruszenie prawa materialnego opisane w petitum wniesionego środka odwoławczego. Podobnie nie ma uzasadnionych przesłanek do podzielenia zarzutów kasacji dotyczących opisywanych w niej naruszeń przepisów postępowania. Skarżąca kasacyjnie Wspólnota zarzuciła obrazę art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 6 i art. 8 k.p.a. wskazując, że Sąd I instancji oddalając skargę za zgodną z prawem uznał zaskarżoną decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę czym naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Należy podkreślić, że z akt sprawy, jak i z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że inwestor uzyskał kwestionowane pozwolenie na budowę w przepisanym prawem trybie a zatem także działał w zaufaniu do organów władzy publicznej – organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów sprawujących władztwo planistyczne. Wykładnia systemowa art. 8 k.p.a. w związku z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz przepisami prawa miejscowego warunkującymi wydanie na rzecz inwestora kwestionowanego pozwolenia na budowę, w kontekście rozpoznawanej sprawy winna prowadzić do wniosku, że wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, przy czym organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany w każdej sytuacji poddać wykładni postanowienia planu miejscowego i w przypadku wątpliwości interpretacyjnych niedających się usunąć w procesie wykładni powinien rozstrzygać wątpliwości na korzyść inwestora (zob. mutatis mutandis wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 216/18 oraz z 22 października 2024, sygn. akt II OSK 2364/23). Niemniej jednak jak wyżej zaznaczono w realiach tej sprawy Sąd I instancji zasadnie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalenia skargi bowiem nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania wskazanego w kasacji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. gdyż nie ujawniono innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro więc oddalono wniesioną skargę to również art. 135 p.p.s.a. w realiach tej sprawy nie miał zastosowania. Przepis ten stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Należy dodać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. wyroki NSA: z 21 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5636/21, z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1199/12, z 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I FSK 568/16). W sytuacji, gdy sąd nie korzysta z przepisu art. 135 p.p.s.a., to znaczy nie uchyla lub nie stwierdza nieważności decyzji organu pierwszej instancji lub innego rozstrzygnięcia wydanego w granicach sprawy, w sentencji wyroku nie zamieszcza się rozstrzygnięcia w tym zakresie. Jednocześnie wzruszenie rozstrzygnięcia wydanego w granicach sprawy jest możliwe jedynie w sytuacji, w której skarga została uwzględniona, co w tej sprawie nie miało miejsca. Chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 §1 p.p.s.a. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, natomiast zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - patrz wyrok NSA z dnia 17 marca 2026r. sygn. akt III OSK 1674/25. Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie powołał się na wystąpienie którejkolwiek z powyższych sytuacji. Dodatkowo należy także wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Nie można również uznać by zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. adresowany do uzasadnienia zaskarżonego wyroku był zasadny. Jak wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy uzasadnienie nie zawiera któregokolwiek z ww. elementów jego uzasadnienia lub gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Natomiast z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tym postępowaniu. Z kolei zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jawi się jako całkowicie chybiony. Przepis ten bowiem ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który strona kwestionuje skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej. Dotąd powiedziane nakazywało uznać wniesioną skargę kasacyjną za nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze powyższe argumenty, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną jako w całości niezasadną.