II OSK 30/22

Dnia 23 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 390/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ś. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżony postanowieniem z dnia 30 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 390/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargę na postanowienie Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z dnia 2 grudnia 2020 r. skarżące Stowarzyszenie, na podstawie art. 8, art. 13 i art. 20 § 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową", domagało się udostępnienia kserokopii aktów administracyjnych, związanych z oceną oddziaływania na środowisko, budową i eksploatacją stacji bazowej [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w Z.. Przy piśmie z dnia 14 grudnia 2020 r., znak: [...], Starosta T. udzielił odpowiedzi, podając stosowne informacje w odniesieniu do sformułowanego w ww. wniosku żądania. Zażalenie od ww. pisma wniosło skarżące Stowarzyszenie. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...], na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność ww. zażalenia. W postanowieniu Wojewoda wywiódł, że ww. pismo Starosty T. nie stanowi postanowienia, zaś Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje trybu zaskarżenia pism wydawanych przez organy administracji publicznej. Organ ocenił również, że pismo to nie spełnia minimalnych wymogów pozwalających uznać je za postanowienie. W świetle poczynionych ustaleń Wojewoda stwierdził, że wnoszącemu zażalenie nie przysługuje ten środek ze względu na nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zażalenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. postanowienie Wojewody wniosło skarżące Stowarzyszenie. Postanowieniem z dnia 30 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 390/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę. Sąd wskazał, że ww. postanowienie Wojewody nie jest postanowieniem, na które służy zażalenie. Brak bowiem przepisu w K.p.a., który przewidywałby w tym przypadku prawo wniesienia zażalenia. Nie jest to również postanowienie kończące postępowanie administracyjne. Postanowienie wyjątkowo może kończyć postępowanie w sprawie administracyjnej, gdyż stanowi ono – co do zasady – akt procesowy wydawany w toku postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Za postanowienie kończące postępowanie uznać należy np. postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, które – chociaż wydane również na podstawie art. 134 K.p.a. – ma w świetle art. 3 § 2 pkt 2 K.p.a. zasadniczo odmienny charakter; zamyka bowiem postępowanie odwoławcze na wstępnym, formalnym etapie (por. postanowienia WSA w Krakowie: z 11 lipca 2019 r., II SA/Kr 560/19; z 17 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1374/19). Postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia nie rozstrzyga również sprawy administracyjnej co do istoty, ponieważ odnosi się wyłącznie do kwestii wpadkowej (incydentalnej) w toku postępowania administracyjnego. To decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do istoty, gdyż jej podstawą prawną są przepisy prawa materialnego. Skoro zatem zaskarżone postanowienie nie należy do żadnej z kategorii postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a brak jest regulacji szczegółowej w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. dopuszczającej możliwość wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego, skargę należało ocenić jako niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z 27 kwietnia 2016 r., I OSK 587/16; z 7 lutego 2017 r., II OSK 49/17; z 4 sierpnia 2020 r., II FSK 927/20; wymienione wyżej postanowienia WSA w Krakowie oraz postanowienie tegoż Sądu z 16 marca 2020 r., II SA/Kr 56/20). Na marginesie Sąd wskazał, że Stowarzyszenie zwróciło się do Starosty T. o udostępnienie wskazanych przez siebie dokumentów w trybie ustawy środowiskowej. Postępowanie o udostępnienie informacji o środowisku nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym, chociaż w określonych przypadkach może zakończyć się decyzją administracyjną. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku reguluje tryb udzielania informacji o środowisku, w tym termin udostępnienia informacji (art. 14 ustawy) oraz sposób i formę udostępnienia informacji (art. 15). Skoro skarżący zainicjował postępowanie w tym trybie, pismo z dnia 14 grudnia 2020 r. Naczelnika Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego [...] traktować należało jako odpowiedź organu podlegającą ocenie wg kryteriów właściwych ustawie środowiskowej. Jeśli, w ocenie skarżącego, pismo to nie stanowi wyczerpującej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji o środowisku, właściwym środkiem prawnym do kwestionowania tego rodzaju zaniechania jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu, do którego skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., złożyło skarżące Stowarzyszenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które doprowadziło do błędnego i bardzo opóźnionego rozstrzygnięcia sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z celowym pominięciem art. 8-15 oraz art. 20 ust. 1 ustawy środowiskowej w postępowaniach administracyjnych i postępowaniu procesowym; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z celowym pominięciem przepisu wg art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej w postępowaniu procesowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 181 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od postanowienia – wydaje postanowienie. Orzeczenie takie może zapaść na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów, za pomocą których można by skutecznie podważyć ocenę prawną Sądu I instancji zawartą w zaskarżonym postanowieniu o odrzuceniu skargi. Należy wskazać, że Sąd I instancji zastosował art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. i odrzucił skargę, uznając, że skarga na ww. postanowienie Wojewody jest niedopuszczalna z tego względu, iż na postanowienie Wojewody nie przysługuje zażalenie i nie jest to postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Odnośnie tej oceny w skardze kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek zarzutu opartego na art. 58 § 1 pkt 6, art. 3 § 2 pkt 2 i art. 3 § 3 p.p.s.a. oraz stosownej w tym zakresie argumentacji. Zamiast tego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., którego Sąd I instancji nie zastosował oraz na art. 8-15, art. 20 ust. 1 i art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej, które dotyczą postępowania w sprawie udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie w tym odmowy udostępniania informacji. W ramach zaś tego postępowania informacyjnego nie przewidziano możliwości zaskarżenia zażaleniem treści udzielonej informacji o środowisku. Udzielenie informacji o środowisku dokonuje się w wyniku czynności materialno-technicznej na wniosek podmiotu występującego z wnioskiem. Tego rodzaju postępowanie zostało uregulowane w art. 8-15 ustawy środowiskowej. Jeżeli zaś wniosek nie został rozpatrzony to wnioskodawcy przysługuje skarga na bezczynność organu do Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 29 czerwca 2016 r., II OSK 1391/16; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., I OSK 2917/12), na co trafnie wskazał Sąd I instancji. Dotyczy to także sytuacji gdy organ powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, o jakiej mowa w art. 20 ust. 1 ustawy środowiskowej. Natomiast jeżeli organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie to w pierwszej kolejności od takiej decyzji przysługuje odwołanie, a dopiero wydanie decyzji ostatecznej otwiera drogę do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. W konsekwencji nie można odmówić zgodności z prawem stanowisku Sądu I instancji, że wniesiona w tej sprawie skarga nie jest dopuszczalna, skoro zaskarżone postanowienie nie kwalifikuje się do postanowień z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., ani nie jest sprawą, w której przepisy szczególne pozwalałyby sprawować sądową kontrolę. W tych warunkach nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który stwierdził, że zaskarżone postanowienie Wojewody (pomimo że wydane na podstawie art. 134 K.p.a.) nie jest tego rodzaju, że przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego, ponieważ nie można uznać aby zostało wydane w sprawie, w której przysługiwało zażalenie, jak i aby było to postanowienie kończące w sprawie. Jeżeli w związku z treścią pisma Starosty skarżące Stowarzyszenie stoi na stanowisku, że organ ten uchyla się od wydania decyzji odmownej, to powinno wdrożyć odpowiednie działania celem wniesienia skargi na bezczynność tego organu, a nie dokonywać pozaprocesowych czynności, które są pozbawione prawnej skuteczności. Ponadto na aktualnym etapie postępowania dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sądu o odrzuceniu skargi nie ma znaczenia podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca opóźnionego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8-15 oraz art. 20 ust. 1 ustawy środowiskowej; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.