II OSK 3093/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 676/19 w sprawie ze skargi W. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 676/19 w sprawie ze skargi W. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (dalej "skarżąca" lub "Spółka") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. (dalej SKO) z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie warunków zabudowy, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie SKO z dnia [...] stycznia 2019 r., zaś w punkcie drugim, zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Prezydent Miasta G. ustalił na wniosek Spółki warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji XI kondygnacyjnej zabudowy mieszkalno-usługowej, tj. budynku wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym w granicach działki nr [...] i części działki nr [...], obręb [...], położonych w rejonie ul. W. w G. wraz z infrastrukturą techniczną i drogową w granicach działek nr [...], obręb [...]. Po rozpatrzeniu odwołania R. Sp. z o.o. w W., SKO decyzją z dnia [...] października 2018 r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; dalej k.p.a.) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wcześniej, w dniu [...] lipca 2018 r., inwestor złożył kolejny wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Rozpoznając ten wniosek, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] września 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja stała się ostateczna wskutek złożenia oświadczeń o zrzeczeniu się prawa odwołania oraz upływu terminu na wniesienie odwołania. W dniu [...] stycznia 2019 r. SKO zawiadomiło strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2018 r. Zdaniem organu mogło dojść do rażącego naruszenia art. 15 k.p.a. i wyrażonej w art. 110 k.p.a. zasady związania organu decyzją własną, poprzez wydanie kolejnej decyzji przez organ I instancji w sprawie, w której organ ten już orzekał, a która wskutek złożenia odwołania zawisła przed organem odwoławczym. W ocenie SKO okoliczności te wskazują, że prawdopodobne jest wystąpienie rażącego naruszenia zasad postępowania, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., na podstawie art. 159 § 1 k.p.a., wstrzymał wykonanie kontrolowanej w trybie nadzoru ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2018 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., po rozpoznaniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania decyzji. Na to postanowienie skargę do WSA w Gdańsku złożyła skarżąca Spółka. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga była zasadna, jednak z przyczyn innych niż w niej wskazane. Sąd podał, że rozstrzygając o utrzymaniu w mocy postanowienia o wstrzymaniu decyzji z dnia [...] września 2018 r. w sytuacji, gdy wydano już ostateczne – zaskarżone do sądu orzeczenie stwierdzające nieważność decyzji poddanej kontroli nadzwyczajnej, SKO dopuściło się naruszenia art. 159 § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że przewidziana w tym przepisie ochrona tymczasowa znajduje zastosowanie tylko w toku postępowania prowadzonego w trybie nadzoru, a po jego zakończeniu brak jest podstaw do udzielania tej ochrony. Aktualnie nie znajduje uzasadnienia prawnego pozostawianie w obrocie prawnym postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej, gdyż ochrona prawna wynikająca z art. 159 § 1 k.p.a. została zastąpiona ochroną, jaką daje ostateczne rozstrzygnięcie o nieważności decyzji kontrolowanej w trybie nadzoru. W ocenie Sądu, okoliczności tych nie dostrzegło SKO, rozpatrując ponownie sprawę wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2018 r., co świadczy o wadliwości zaskarżonego postanowienia. Konsekwencją tego była konieczność wyeliminowania z obrotu na podstawie art. 135 p.p.s.a. również poprzedzającego postanowienia SKO z dnia [...] stycznia 2019 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów o postępowaniu w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), poprzez ustalenie przez Sąd I instancji niezgodnie ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy oraz w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego w niej zgromadzonego, że zapadłe w sprawie ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie wstrzymania wykonania poddawanej weryfikacji decyzji nastąpiło po ostatecznym stwierdzeniu nieważności tej decyzji, podczas gdy w rzeczywistości Kolegium orzekało w obu instancjach w sprawie wstrzymania wykonania decyzji przed ostatecznym zakończeniem postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności tej decyzji, co doprowadziło WSA w Gdańsku do błędnych ocen w zakresie podstaw do zastosowania w sprawie przez organ art. 159 § 1 k.p.a.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 159 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 k.p.a., wyrażające się w nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że SKO naruszyło normy prawa procesowego wywiedzione z powyższych przepisów k.p.a. rozstrzygając po ponownym rozpoznaniu sprawy o wstrzymaniu wykonania decyzji w sytuacji, gdy wydano już ostateczne orzeczenie stwierdzające nieważność tej decyzji, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnych ocen w zakresie legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego oraz podstaw do ich uchylenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z 17 maja 2011 r., I OSK 113/11; z 20 stycznia 2006 r., I OSK 344/05 i I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., II GSK 221/10). Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne. Mimo nieprawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku odpowiada prawu. O częściowej wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku świadczy pominięcie przedmiotu rozpatrywanej sprawy oraz to, że uznając, iż SKO dopuściło się naruszenia art. 159 § 1 k.p.a. w ten sposób, ze rozstrzygając o utrzymaniu w mocy postanowienia o wstrzymaniu decyzji z dnia [...] września 2018 r. w sytuacji, gdy wydano już ostateczne zaskarżone do sądu orzeczenie stwierdzające nieważność decyzji poddanej kontroli nadzwyczajnej, Sąd I instancji nie rozważył należycie dat poszczególnych rozstrzygnięć i nie wykazał, że istotnie doszło do naruszenia tego unormowania. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest uprawniony do wydania postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. tylko do dnia wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok NSA z 2.09.2011 r., II OSK 1280/10, LEX nr 1068983). W rozpatrywanej sprawie – jak wynika z akt administracyjnych sprawy – zaskarżone postanowienie z [...] sierpnia 2019 r. zostało podjęte po wydaniu dnia [...] lipca 2019 r. nieostatecznej decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] września 2018 r. i dopiero w dniu [...] września 2019 r. została wydana ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji z [...] września 2018 r. Pomimo że powyższa kwestia nie została należycie rozważona przez Sąd I instancji, a jego stanowisko w istocie odnosiło się do sytuacji z dnia orzekania Sądu, a nie z dnia podejmowania zaskarżonego postanowienia, rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego eliminujące z obrotu prawnego postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...] września 2018 r. jest prawidłowe. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma fakt, że jej przedmiotem jest kwestia wstrzymania wykonania decyzji w sprawie warunków zabudowy. Jak podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, decyzja o warunkach zabudowy nie podlega wstrzymaniu wykonania, ponieważ z samej istoty tego typu decyzji wynika, że jej wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z jej treścią. Decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji bądź do przystąpienia do użytkowania. Decyzja ta nie prowadzi do zmian własności działki i nie wkracza w uprawnienia osób trzecich. Nie powoduje zatem żadnych realnych dla skarżącego zagrożeń (por. np. postanowienia NSA z 24.03.2021 r., II OZ 177/21; z 9.03.2021 r., II OZ 130/21; z 26.09.2019 r., II OZ 822/19). Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, pomijające powyższą okoliczność, nie mogły zostać uwzględnione. Zaskarżony kasacyjnie wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada więc prawu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Podkreślić przy tym trzeba, że w przypadku, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną wskazując, że zaskarżone orzeczenie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu Sądu I instancji w zakresie, w jakim została zakwestionowana przez Sąd kasacyjny, przestaje wiązać, a wiążąca dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych staje się ocena prawna zawarta w orzeczeniu NSA.