II OSK 3324/14

Dnia 13 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Janusz Furmanek /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 217/14 w sprawie ze skargi A.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. II OSK 3324/14 UZASADNIENIE Wyrokiem z 23 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi A.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] grudnia 2013 r. (znak [...]) w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego uchylił zaskarżoną decyzję. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z [...] października 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy B. orzekł w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą "budowa odcinka napowietrznej linii energetycznej nN oraz odcinka energetycznej linii kablowej ziemnej nN na działkach nr ewid. [...] w [...]". Od powyższej decyzji odwołanie złożył A.T. wskazując, iż nie zgadza się na przebieg linii energetycznej przez jego działkę. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. z [...] października 2013 r. i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że postępowanie dotknięte jest wadami, które nie pozwalają na pozostawienie decyzji I instancji w obrocie prawnym. Organ cytując treść art. 28 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. wskazał, że podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie stron postępowania oraz zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Tymczasem strony niniejszego postępowania: M. i K.P. oraz U. i J.G. nie zostali prawidłowo zawiadomieni o wszczęciu postępowania, a także nie doręczono im skutecznie pism pochodzących od organu ani nie doręczono im zaskarżonej decyzji. W aktach sprawy zalegają koperty kierowane przez organ z dopiskiem awizowano, nie podjęto w terminie. Tymczasem jak wynika z informacji uzyskanej w wydziale ewidencji ludności w UM w T. U. i J.G. oraz M. i K.P. nie zamieszkują pod adresem na jakie kierowana była do nich korespondencja. Powyższe oznacza, że postępowanie toczyło się bez udziału stron, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania i stanowi jego istotną wadę. A.T. złożył skargę na wskazaną wyżej decyzję nie precyzując kierunku jej weryfikacji. W uzasadnieniu podniósł, że nadal nie zgadza się z na przeprowadzenie linii energetycznej przez należąca do niego działkę oznaczoną numerem [...], położoną w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 22 lipca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd meriti wskazał na wstępie swych rozważań, że kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania (zażalenia) przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Organ II instancji prowadząc postępowanie korzysta przy tym z możliwości jakie daje art. art. 136 k.p.a., zgodnie z którym może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję (postanowienie) organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W następnej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie zaś do treści art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z powyższej przyczyny może nastąpić wyłącznie na żądanie strony. Przytoczone wyżej regulacje – jak wyjaśnił Sąd meriti - nie były podstawą wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, jednakże ich wykładnia determinuje wykładnię przepisu art. 10 § 1 k.p.a., formułującego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Ta z kolei prowadzi do konkluzji, że organ II instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi. Wskazując szeroko na orzecznictwo sądów administracyjnych WSA w Rzeszowie stwierdził, że w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji nie ma uprawnienia do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej wskutek uznania naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu przez jedną ze stron postępowania szczególnie w sytuacji, gdy taka strona pozostaje nieaktywna i nie zabiega o realizację swoich uprawnień w takim zakresie, a być może nie jest nawet zainteresowana udziałem w sprawie. Organ odwoławczy zatem bez wyraźniej woli osób, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie jest uprawniony do uznania, że wszystkie czynności wyjaśniające wymagają ponowienia z racji braku udziału w nich stron postępowania. Możliwa jest konwalidacja powstałego uchybienia przed organem I instancji bez konieczności zwracania sprawy do organu II instancji. W przedmiotowej sprawie natomiast organ drugiej instancji nie wykazał konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, naruszając tym samym przepis art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. Niewątpliwie ustalenie adresów zamieszkania ww. stron postępowania, jak również następców zmarłych stron postępowania umożliwiłoby tym stronom zajęcie stanowiska w sprawie, mając na uwadze fakt, że to strona jest dysponentem swoich praw w postępowaniu administracyjnym i może nimi rozporządzać. Niewykluczone, że strony postępowania nie byłyby zainteresowane ani uchyleniem ani podważeniem przedmiotowej decyzji, bowiem byłoby to sprzeczne z ich interesem. Z powodu powyżej omówionych uchybień zaskarżonej decyzji – zdaniem Sądu I instancji - koniecznym było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie następujących przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż pomimo niezapewnienia udziału stronie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, uchylenie decyzji przez organ odwoławczy i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, wobec tego naruszenia, nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 138 § 2; art. 145 § 1 pkt lit c ustawy p.p.s.a. w zw. z 10 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż dopuszczenie strony do udziału w sprawie po raz pierwszy na etapie postępowania odwoławczego nie narusza zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania ani zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 57 § 1 i art. 49 § 1 ustawy p.p.s.a. polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę A.T. odrzucić. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik Kolegium wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik w pierwszym rzędzie odniósł się do zasadności odrzucenia skargi na etapie postępowania przed Sądem I instancji. Zdaniem pełnomocnika, pismo A.T. nie spełniało wymogów formalnych skargi do sądu administracyjnego, w związku z czym Sąd meriti winien wezwać skarżącego do jego uzupełnienia, poprzez wskazanie interesu prawnego skarżącego do wniesienia skargi. Odnosząc się do kolejnych zarzutów, związanych z art. 138 § 2 k.p.a., pełnomocnik podniósł w szczególności, iż stanowisko zajęte przez WSA w Rzeszowie jest wzajemnie sprzeczne. Skoro w szerokim uzasadnieniu wyroku Sąd ten uznał iż brak udziału strony postępowania nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., jednocześnie podkreślając, iż stronie przysługuje tryb nadzwyczajny jakim jest wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to uchylenie decyzji Kolegium i zobowiązanie do poszukiwania stron jest stanowiskiem przeciwnym do przedstawionego wcześniej. Zdaniem pełnomocnika, sąd nie znajdując innych przesłanek do uchylenia decyzji a takich nie przedstawił pomimo braku ograniczenia granicami skargi winien utrzymać w mocy zaskarżoną decyzje i tym samym zapewnić stronom czynny udział w obu instancjach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2). W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Przechodząc zatem do omówienia w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 57 § 1 i art. 49 § 1 ustawy p.p.s.a. wskazać należy, iż formułując ten zarzut skarżący kasacyjnie podważał spełnienie przez skarżącego A.T. wymogów formalnych skargi wniesionej do sądu administracyjnego. W jego ocenie nie wskazywała ona przede wszystkim interesu prawnego, a zatem sąd winien wezwać skarżącego do jej uzupełnienia i w braku uzupełnienia skargi odrzucić ją. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany powyżej zarzut uznać należy za chybiony. Zauważyć bowiem należy, iż art. 57 § 1 ustawy p.p.s.a. nie ustala zbyt rygorystycznych warunków formalnych skargi. Rozwiązanie przyjęte w tym przepisie pozostaje w zgodzie z wyrażoną w art. 134 § 1 tej ustawy zasadą niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi. Tak więc – co do zasady – sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi co do zakresu zaskarżenia aktu lub czynności, powołaną w niej podstawą prawną oraz jej wnioskami co do sposobu pozbawienia mocy wiążącej zaskarżonego aktu, nawet jeśli zostały one w skardze sformułowane. Przez określenie "naruszenia prawa" lub "naruszenia interesu prawnego", o których jest mowa w punkcie 3 art. 57 § 1, należy rozumieć podanie przez skarżącego przyczyny uzasadniającej – według jego oceny – wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Wzmiankowany przepis nie wymaga przy tym przedstawienia w skardze wyczerpującego wywodu prawnego lub wskazania konkretnego przepisu (przepisów) prawa, który został naruszony. Wymóg skargi będzie w tym względzie spełniony, jeżeli skarżący wskaże – nawet w sposób bardzo ogólny – na czym polega jego zdaniem naruszenie prawa lub interesu prawnego w zaskarżonym akcie lub czynności. Skarga A.T. spełniała omawiane wymogi. Skarżący określił w sposób jednoznaczny akt administracyjny stanowiący przedmiot skargi, kwestionując jego rozstrzygnięcie. Bez znaczenia jest przy tym, czy sposób zakwestionowania treści rozstrzygnięcia organu II instancji wskazuje na konkretne zarzuty co do jego legalności. Jak bowiem zaznaczono wcześniej, sąd administracyjny nie jest związany ani zarzutami postawionymi w skardze, ani powołaną w niej podstawą prawną. Sąd nie będąc związany granicami skargi, dokonując oceny legalności zaskarżonego doń aktu administracyjnego obowiązany jest poddać przedmiot zaskarżenia pełnej kontroli pod kątem zgodności tego aktu z obowiązującym prawem, tj. z przepisami prawa materialnego, na których opiera się rozstrzygnięcie tego aktu oraz przepisami procedury administracyjnej regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany. Nie było zatem podstaw do odrzucenia przez Sąd I instancji skargi A.T. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż pomimo niezapewnienia udziału stronie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, uchylenie decyzji przez organ odwoławczy i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, wobec tego naruszenia, nie mieści się w dyspozycji art. 138 § 2 oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż dopuszczenie strony do udziału w sprawie po raz pierwszy na etapie postępowania odwoławczego nie narusza zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania ani zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Odnosząc się do wskazanych podstaw kasacyjnych w pierwszej kolejności wskazać wypada, iż przepis art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. uprawnia sąd do uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie poprzez ich uchylenie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., jeżeli mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Z treści cytowanych przepisów jasno wynika, że dla jego prawidłowego zastosowania niezbędne jest nie tylko stwierdzenie przez Sąd wystąpienia określonego naruszenia prawa materialnego lub procesowego, ale także jednoczesne stwierdzenie możliwego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowił, iż może on uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca ww. przepisu. Tym samym organ odwoławczy może wydać rozstrzygniecie kasacyjne jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem skarżący kasacyjnie zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. powiązał z naruszeniem art. 10 i art. 15 k.p.a. Pierwszy z powołanych przepisów obliguje organ do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast drugi – art. 15 k.p.a. – wskazuje, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Odnosząc się do powyższego dostrzec należy ugruntowany w judykaturze pogląd, który podziela także skład orzekający w sprawie niniejszej, iż zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy wykaże się, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyroki NSA z: 27 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1767/13; z 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1876/13; z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1098/13; z 9 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2001/14). To na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W treści skargi kasacyjnej, jej autor nie wykazał istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy, co – jak sygnalizowano wcześniej – jest niezbędnym warunkiem uznania, że naruszenie art. 10 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście zauważyć należy, iż Sąd I instancji nie mógł z urzędu wziąć pod uwagę okoliczności pominięcia na etapie postępowania administracyjnego właścicieli oraz użytkowników działek będących przedmiotem postepowania. Tylko bowiem podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Również Sąd nie ma podstaw do podnoszenia z urzędu, tej okoliczności. Przesłanka, wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego, wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Zatem z mocy samej ustawy wynika, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta ona z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesie ten zarzut w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Powyższy pogląd ugruntowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela. Trafnie zatem skonstatował Sąd I instancji, że w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji nie ma uprawnienia do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej wskutek uznania naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu przez jedną ze stron postępowania szczególnie w sytuacji, gdy taka strona pozostaje nieaktywna i nie zabiega o realizację swoich uprawnień w takim zakresie (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), a być może nie jest nawet zainteresowana udziałem w sprawie. Decyzja kasacyjna wydawana przez organ II instancji administracyjnej zasadniczo nie służy bowiem badaniu kwestii braku udziału strony w postępowaniu, które co do zasady odbywa się w ramach postępowania wznowieniowego, a nie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy zatem bez wyraźniej woli osób, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie jest uprawniony do uznania, że wszystkie czynności wyjaśniające wymagają ponowienia z racji braku udziału w nich stron postępowania. Możliwa jest konwalidacja powstałego uchybienia bez konieczności zwracania sprawy. Taka wykładnia art. 138 § 2 k.p.a., co podkreślał Sąd meriti, a z czym zgadza się NSA, znajduje swoje źródło w ukształtowanej na tle art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. linii orzeczniczej. Nie pozostaje ona ponadto w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania, jest zgodna z wykładnią systemową art. 10 k.p.a. oraz zasadą skargowości i rozporządzalności prawami procesowymi. Raz jeszcze należy podkreślić, iż to od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy czy korzysta z prawa do żądania czy też nie, ewentualnie czy podniesienie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej przed sądem administracyjnym. Zatem do wyłącznej oceny strony ustawodawca pozostawił podjęcie obrony w sytuacji pozbawienia jej – bez własnej winy – udziału w postępowaniu administracyjnym. Ustawodawca w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wyraźnie odstąpił zatem od ochrony obiektywnego porządku prawnego. Tak więc jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie odwołania (dowiedziawszy się o wydaniu decyzji w inny sposób niż przez jej doręczenia przez organ I instancji), nie można z pominięciem jej stanowiska i bez wyjaśnienia wpływu jaki to uchybienie mogło mieć na wynik sprawy, uznać że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca uchylenie decyzji z uwagi na naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. Pominięcie strony w postępowaniu i nieuwzględnienie jej w decyzji, może być usunięte w postępowaniu odwoławczym (bo w nim ponownie rozpatruje się merytorycznie sprawę zakończoną decyzja nieostateczną) lub przez instytucję wznowienie postępowania administracyjnego albo w postępowaniu sądowoadministracyjnym, po wniesieniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodzić się też należy z twierdzeniem WSA w Rzeszowie, że w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji nie wykazał konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, naruszając tym samym przepis art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. Treść uzasadnienia decyzji kasacyjnej nie wskazuje na zaistnienie przesłanek wymienionych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Reasumując całokształt przeprowadzonych rozważań, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.