II OSK 3440/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Paweł Groński /spr./ po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 376/18 w sprawie ze skargi [...] oraz [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. postanawia sprostować oczywistą omyłkę w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 376/18 w ten sposób, że w miejsce wyrazu: "[...]" wpisać wyraz: "[...] ". Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 376/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi [...] oraz [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez radcę prawnego, zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obszar analizowany wyznacza się wokół działki w taki sposób, aby najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora w sytuacji, gdy okoliczność, że przepis § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia określa minimalne odległości, jakie należy wziąć pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, nie oznacza, że obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i parametrów nowej zabudowy; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewykazanie, że organy administracji obu instancji naruszyły wymienione przepisy o postępowaniu administracyjnym w sposób mający wpływ na wynik sprawy administracyjnej. W oparciu o powyższe zarzuty SKO w [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi [...] i [...] na decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Gdańsku oraz zasądzenie solidarnie od [...] i [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ wskazał, że Sąd I instancji przytoczył poglądy wzajemnie się wykluczające, konkludując że wyznaczenie obszaru analizowanego służyć ma interesowi inwestora. Nie dostrzegł zaś, że poszerzenie granic poza obszar minimalny winno być uzasadnione ochroną ładu przestrzennego i nie można w sposób nieograniczony poszerzać granic obszaru analizowanego tylko w celu zaspokojenia interesu wnioskodawcy. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pominął także, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym obszar analizowany służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, a interpretacja sposobu wyznaczania tych granic nie może abstrahować od pojęcia sąsiedztwa w języku potocznym. Dlatego celowe poszerzenie granic obszaru analizowanego poza wielkości wskazane w § 3, może powodować naruszenie ustawowego wymogu zachowania zastanego na danym terenie ładu architektonicznego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przyjęta przez Sąd w skarżonym wyroku wykładnia celowościowa § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wadliwa, jako że nie odnosi się do pojęcia "dobrego sąsiedztwa", którego istnienie w otoczeniu terenu inwestycji stanowi główną przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto brak jest w uzasadnieniu wyroku wskazań, o których mowa w art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. co do dalszego postępowania, a dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie wykazał, aby w istocie doszło przy wydaniu decyzji do naruszenia przepisów o postępowaniu, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarżący kasacyjnie ocenił, że uzasadnienie skarżonego wyroku nie wykazuje, że w przypadku, gdyby organy administracji nie naruszyły art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., to rozstrzygnięcie sprawy byłoby inne, a Sąd ograniczył się jedynie do ogólnikowego wskazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bez przekonywującego i logicznego wyjaśnienia na czym ów wpływ miał polegać. Sąd nie odniósł się także do ustalonych okoliczności faktycznych sprawy, z których wynika, że najbliższa zabudowa letniskowa znajduje się w odległości ok. 300 metrów od granic działki skarżących i to w innej miejscowości. Skarżący kasacyjnie podniósł dodatkowo, że wbrew twierdzeniom Sądu I Kolegium uzasadniło swoje stanowisko w zakresie uznania za prawidłowe wyznaczenia granic obszaru analizowanego w odległości minimalnej. Kolegium przywołało obszernie przyjętą w orzecznictwie interpretację przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia i wskazało także, że sami skarżący wyjaśnili, iż najbliższa zabudowa rekreacyjna znajduje się w innej miejscowości i w odległości ok. 300 m od granic ich działki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie spór sprowadza się do kwestii prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego wokół działki, w odniesieniu do której [...] oraz [...] wystąpili o warunki zabudowy dla budynku rekreacji indywidualnej w obrębie [...], gmina [...], koło [...] (ok 1,5 km od wybrzeży morza). W sprawie tej organ odmówił ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak zbliżonej zabudowy w obszarze analizowanym – w promieniu 63 m (tj. trzykrotności frontu działki), podkreślając, że najbliższa zabudowa znajduje się w odległości 300 m i na dodatek w innej miejscowości – [...] . Sąd I instancji uchylił zaś wydane w sprawie decyzje, stwierdzając, że organ nie uzasadnił, dlaczego przyjął obszar analizowany w takim, a nie innym wymiarze podkreślając jednocześnie, że obszar analizowany wyznacza się wokół działki w taki sposób, aby najpełniej uwzględnić zamierzenie inwestora. Zarzuty skargi kasacyjnej opierają się zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113). Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewykazanie, że organy administracji obu instancji naruszyły wymienione przepisy o postępowaniu administracyjnym w sposób mający wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu należy podnieść, że zasadniczym powodem, dla którego Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] było stwierdzenie, że obie decyzje zapadły przedwcześnie, bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny, tj. z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. strona powinna być przekonana, że decyzja odmowna, została wydana po wnikliwym zapoznaniu się organu ze sprawą, co powinno być odzwierciedlone w uzasadnieniu takiej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem tego wymogu również nie spełniono wydając decyzje w sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym zawarto również obszerne wywody dotyczące zasad wyznaczania obszaru analizowanego i zastosowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa przy ustalaniu warunków zabudowy, wynika jednoznacznie, że Sąd I instancji uznał, iż organy orzekające w postępowaniu administracyjnym nie przeprowadziły właściwego postępowania administracyjnego w celu wykazania, jaki obszar analizowany byłby najodpowiedniejszy zarówno do wykazania zasady dobrego sąsiedztwa, jak i uwzględnienia słusznego interesu strony. W szczególności zaś nie uzasadniły dlaczego przyjęto wyłącznie minimalny obszar analizowany obejmujący minimalną odległość tj. trzykrotność frontu działki, której dotyczy wniosek o wydanie warunków zabudowy. W konsekwencji zarówno Wójt Gminy [...], jak i Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] nie wykazały, że w niniejszej sprawie przeprowadzono rzetelne postępowanie mające na celu pogodzenie zasady dobrego sąsiedztwa i słusznego interesu inwestora, przy założeniu, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy zinterpretował § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ta interpretacja jest z kolei w ocenie NSA prawidłowa. Przechodząc właśnie do kwestii ww. interpretacji należy uznać, że nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obszar analizowany wyznacza się wokół działki w taki sposób, aby najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora. Z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego, jednakże respektowanie tej zasady należy pogodzić również z zamierzeniem budowalnym inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomością. Z tego powodu nie ma też konieczności takiego wyznaczania obszaru analizowanego, aby działka objęta wnioskiem znajdowała się wewnątrz tego obszaru. Oczywiście obszar przyjęty do analizy może być także większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki, skoro w § 3 ust. 1 rozporządzenia jest mowa o obszarze minimalnym, a nie maksymalnym (wyrok NSA sygn. akt II OSK 899/17). Należy też wskazać, że bardzo istotne w tego typu sprawach jest uzasadnienie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Skoro bowiem organ odmawia ustalenia warunków zabudowy, to uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki zakreślone w art. 107 § 3 kpa i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru. Jest to istotne w kontekście ograniczenia wolności zagospodarowania terenu (w tym jego zabudowy - art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym), która jest elementem konstytucyjnie chronionego prawa własności m.in. nieruchomości (art. 64 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.). Ponadto w orzecznictwie akcentowany jest pogląd, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich czy terenach rozproszonej zabudowy letniskowej (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 646/06). Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie przyjął wykładni prowadzącej do wniosku, że obszar analizowany może być przyjmowany wyłącznie w celu realizacji interesu wnioskodawcy. Stanowisko Sądu I instancji, znajdujące wyraz w dominującej linii orzeczniczej NSA sprowadza się do stwierdzenia, że po pierwsze obszar analizowany przyjmowany do ustalenia zasady dobrego sąsiedztwa nie musi automatycznie być tożsamy z obszarem odpowiadającym minimalnym odległościom tj. trzykrotności frontu działki oraz z koniecznością jej lokalizowania w środku tego obszaru, po drugie do takiego ustalania obszaru oddziaływania, aby pogodzić konieczność zachowania ładu urbanistycznego z zamierzeniem inwestycyjnym wnioskodawcy i po trzecie wreszcie do tego, aby w przypadku decyzji odmownej i wyznaczeniu obszaru minimalnego organ w sposób przekonujący uzasadnił swoje stanowisko przy zachowaniu reguły określonej w art. 107 § 3 k.p.a. NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie organy uchybiły ww. obowiązkom. Skoro bowiem przyjęto jedynie minimalny obszar analizowany w promieniu 63 m (tj. trzykrotności frontu działki), a następnie wydano negatywne rozstrzygnięcie, to rzeczą organu jest przedstawić argumentację dlaczego przyjęto wyłącznie minimalny obszar analizowany i w sposób przekonujący uzasadnić, że ewentualne poszerzenie tego obszaru nie zmieniłoby w żaden sposób decyzji zarówno w kontekście zachowania ładu urbanistycznego, jak i zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawców. Co istotne ustalenie, że najbliższa zabudowa znajduje się w odległości 300 m i na dodatek w innej miejscowości nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym i nie jest poparte odpowiednią dokumentacją. Organ odwoławczy poprzestał w tej kwestii wyłącznie na wymianie twierdzeń ze stroną skarżącą. Tymczasem uzasadnienie decyzji odmownej powinno zostać poparte właśnie szczegółową analizą ewentualnej najbliższej zabudowy, jej charakteru i odległości od działki objętej wniosek. Podkreślenia przy tym wymaga, że wyrok Sądu I instancji nie przesądza o wyniku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ale wskazuje na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania i wnikliwego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Również NSA nie przesądza o konieczności ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Aprobata dla stanowiska Sądu I instancji nie oznacza także konieczności takiego poszerzania obszaru analizowanego, aby ostatecznie możliwe było ustalenie warunków zabudowy ze względu na zachowanie ładu przestrzennego. Przyjęcie takiego toku rozumowania prowadziłoby do absurdalnych wręcz wniosków, iż konieczne jest poszerzanie wspomnianego obszaru niemalże w nieskończoność, bez względu na przyjęte odległości. W oczywisty sposób prowadziłoby to wypaczenia sensu zasady dobrego sąsiedztwa i zachowania ładu przestrzennego przy uwzględnieniu znajdującej się w najbliższej okolicy zabudowy. Tym istotniejsze jest zatem takie prowadzenie postępowania, aby zachować wszystkie wymogi postępowania administracyjnego, o których była mowa wyżej, a których zabrakło w postępowaniu prowadzonym w sprawie wniosku [...] oraz [...] i na które to braki słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Analizując zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (na stronie 4) dodatkowy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na niezawarciu wskazań co do dalszego postępowania, należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że takie wskazania nie zostały wprost przedstawione przez Sąd I instancji. Niemniej jednak, skoro z całości uzasadnienia wynika, jakich elementów postępowania administracyjnego oraz argumentacji organu zabrakło w postępowaniu administracyjnym, to należy uznać, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.