II OSK 568/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Renata Detka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.B i D.B od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 104/15 w sprawie ze skargi A.B i D.B na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy K. w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I i przekazuje sprawę w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy K. na rzecz A.B i D.B solidarnie kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 5 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 104/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A.B. i D.B na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Krzeszowice w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości, stwierdził, że: - bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I sentencji wyroku); - umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy Krzeszowice do wydania aktu lub dokonania czynności (pkt II); - oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt III) oraz - zasądził od Burmistrza Miasta i Gminy Krzeszowice na rzecz skarżących A.B. i D.B kwotę 560 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. A.B. i D.B pismem z [...] października 2014 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Krzeszowice w zakresie niewydania aktu administracyjnego w sprawie z ich wniosku z [...] stycznia 2014 r. dotyczącego nakazania właścicielowi działki nr [...], położonej w miejscowości S., gmina K., przywrócenia poprzedniego sposobu jej zagospodarowania wynikającego z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazali, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. uznając za zasadne złożone przez nich zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, wyznaczyło organowi termin, który nie został dochowany, co jest dodatkową okolicznością uzasadniającą również złożony w skardze wniosek o wymierzenie organowi grzywny z racji rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Krzeszowice wskazał na wydanie decyzji rozstrzygającej wniosek skarżących z [...] stycznia 2014r., tj. decyzji z dnia [...] stycznia 2015r. Skarżony organ podał także powody, które doprowadziły do opóźnienia tj. przekazanie wniosku ze względu na podane w nim okoliczności Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, celem zweryfikowania czy nie jest konieczne uzyskanie przez właściciela działki nr [...] pozwolenia na budowę, na przeprowadzenie wizji w terenie oraz czynności związanych z ponownymi oględzinami, które finalnie się nie odbyły z powodu wniosku pełnomocnika skarżących o jego odroczenie, a nadto konieczność analizy obszernej dokumentacji dotyczącej wykorzystania spornego obszaru na prowadzoną działalność gospodarczą, zgromadzonych przez referat zajmujący się tym działem w ramach organizacji działalności w organie I instancji ze względu na trwający od 2007r. konflikt sąsiedzki między skarżącymi a właścicielem działki nr [...]. Nadto wskazano na wątpliwości prawne związane z uchwałą dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co miało wpływ na skomplikowanie rozpoznawanego wniosku. Podano, iż wybory samorządowe i zmiana na stanowisku burmistrza miała również wpływ na powstanie zwykłego niedopatrzenia w zakresie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2014r. Uzasadniając wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że wobec wydania aktu kończącego postępowanie przed skarżonym organem już po wniesieniu skargi, tj. decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] stycznia 2015r., stan bezczynności tego organu już nie występuje, a zatem postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania określonego aktu jest bezprzedmiotowe, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Orzekając w pkt I wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd wskazał, że ocena ta wynika z zaistniałych okoliczności po złożeniu wniosku skarżących z dnia [...] stycznia 2014r., które doprowadziły do opóźnienia i znacznie zmniejszają winę organu w niezachowaniu ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Dotyczy to w szczególności ustalenia, że żądanie składane przez wnioskodawców w sprawie prowadzonego i zakończonego wydaniem decyzji z [...] stycznia 2015 r. postępowania były przedmiotem tylko jednego z kilku procedowanych przez wydziały i referaty Urzędu Miejskiego w Krzeszowicach na przestrzeni ostatnich lat postępowań, które zdaniem zarówno organu, innych organów administracji (m.in. postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego), jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (wyrok z 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 614/11) mają charakter cywilnoprawny, ponieważ dotyczą konfliktu sąsiedzkiego. Zaangażowanie wielu urzędników w ciągle ponawianą tożsamą sprawę w znaczny sposób utrudniło działanie organu. Niemniej jednak sporne postępowanie było, w ocenie Sądu I instancji, prowadzone z rzetelnością i skrupulatnością mającą na celu wydanie jednoznacznego, nie budzącego wątpliwości rozstrzygnięcia. O powyższych utrudnieniach i skomplikowaniu świadczą w pełni informacje podane w odpowiedzi na skargę tj. jak wyżej podano przekazanie wniosku Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, przeprowadzenie wizji w terenie, konieczność analizy obszernej dokumentacji dotyczącej wykorzystania spornego obszaru na prowadzoną działalność gospodarczą ze względu na trwający od 2007 r. konflikt sąsiedzki między skarżącymi a właścicielem działki nr [...], wątpliwości prawne związane z uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem w pozostałym zakresie dotyczącym wniosku o wymierzenie grzywny skarga została oddalona. W skardze kasacyjnej, zaskarżającej opisany wyżej wyrok w części, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Krzeszowice nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, A.B. i D.B wnieśli o zmianę pkt I wyroku poprzez stwierdzenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż "bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Krzeszowice nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, skutkiem czego skarga na bezczynność została oddalona w części obejmującej żądanie stwierdzenia przez Sąd I instancji, iż bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Krzeszowice miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenia grzywny". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono czynności podjęte przez organ i podniesiono, że od daty 4 września 2014 r., kiedy to pełnomocnik skarżących złożył pismo procesowe, Burmistrz nie podjął żadnej czynności procesowej, o której strony zostałyby zawiadomione. Zauważono "na marginesie", iż organ nie przekazał także Sądowi I instancji skargi na bezczynność, złożonej przez pełnomocnika skarżących w dniu 17 października 2014 r. Nie uczynił tego, nawet pomimo ukarania go grzywną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skarga została przekazana Sądowi dopiero w lipcu 2015 r. Natomiast decyzja rozstrzygająca sprawę wydana została w dniu [...] stycznia 2015 r., bez umożliwienia stronom uprzedniego wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że faktem jest, iż skarżący od lat poszukują ochrony interesów w sferze publiczno-prawnej, czego skutkiem były prowadzone w przeszłości inne postępowania, natomiast żądanie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie nie było przedmiotem innych, wcześniej prowadzonych postępowań. Sąd I instancji jako okoliczność utrudniającą działanie Burmistrza, a zarazem usprawiedliwiającą przewlekle prowadzenie sprawy podaje "zaangażowanie wielu urzędników w ciągle ponawianą sprawę", podczas gdy w żadnej z prowadzonych spraw tożsamość nie wystąpiła. Włączenie do materiałów przedmiotowego postępowania materiałów ze wszystkich innych postępowań jest niczym innym, w ocenie skarżących kasacyjnie, jak tylko nieuzasadnionym poszukiwaniem usprawiedliwienia wielomiesięcznej bezczynności. Usprawiedliwieniem tym nie może być także podnoszony przez Sąd fakt przekazania wniosku Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, jako że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało, iż taki sposób załatwienia sprawy był wadliwy, a przekazanie nieuzasadnione i nakazało Burmistrzowi prowadzić postępowanie w sprawie. Autor skargi kasacyjnej podkreślił także, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że organ, przy okazji bezczynności, w sposób rażący naruszył zasadę szybkości postępowania, gdyż decyzja rozstrzygająca wniosek zapadła rok po jego złożeniu, przy czym jedynymi czynnościami postępowania dowodowego wykonanymi wyłącznie na poczet tego postępowania było przeprowadzenie oględzin, pozyskanie dwóch zdjęć satelitarnych i fragmentu mapy terenu. Takim działaniem Burmistrz rażąco naruszył art. 35 § 3 kpa. Sąd nie wziął również pod uwagę naruszenia przez organ art. 10 kpa. Burmistrz włączył do akt dziesiątki dokumentów z innych postępowań, nie informując o tym pełnomocnika skarżących i wydał decyzję w oparciu o materiał, o którego istnieniu w niniejszym postępowaniu "pełnomocnik nie miał pojęcia". W piśmie datowanym na 9 marca 2017 r. (data wpływu na Biuro Podawcze Naczelnego Sądu Administracyjnego - 15 marca 2017 r.), Burmistrz Gminy Krzeszowice wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podnosząc, że stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku jest słuszne, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził analizę prowadzonego przez organ postępowania, w wyniku której uznał, że bezczynność w zaistniałych okolicznościach nie miała charakteru rażącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art.183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Granice zaskarżenia zakreślone zostały w skardze kasacyjnej poprzez skierowanie jej jedynie do pkt I wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie z 5 października 2015 r., obejmującego rozstrzygnięcie przewidziane w art. 149 § 1a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sam fakt zaistnienia w sprawie bezczynności organu jest pomiędzy stronami bezsporny i wynika jednoznacznie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Autor skargi kasacyjnej kwestionuje natomiast przyjętą przez Sąd I instancji ocenę, że bezczynność Burmistrza Gminy Krzeszowice nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Swoboda ta nie może jednak oznaczać dowolności, dlatego niezwykle ważnym jest, aby ocena co do tego, czy bezczynność organu miała miejsce (bądź nie) z rażącym naruszeniem prawa, dokonywana była w nawiązaniu do wszystkich podejmowanych przez organ czynności, z uwzględnieniem ich charakteru, stopnia trudności i zawiłości sprawy, okoliczności zależnych i niezależnych od działania organu i jego pracowników, a także przekroczenia terminów ustawowych wynikających z art. 35 kpa i realizacji przez organ obowiązków określonych w art. 36 § 1 kpa, a w szczególności zawiadamiania stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności Sąd musi także wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że orzekający sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14). Orzeczenie objęte przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a. wymaga zatem w pierwszej kolejności dokonania przez sąd administracyjny szczegółowych ustaleń co do konkretnych czynności podejmowanych przez organ, a następnie zbadania przyczyn zastoju procesowego sprawy i ich oceny pod kątem rażącego naruszenia prawa. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych skargą kasacyjną, podkreślić należy, że z motywów zaskarżonego wyroku trudno dociec, czy Sąd I instancji podejmując rozstrzygnięcie zawarte w pkt I sentencji, uwzględnił i przeanalizował cały tok postępowania w sprawie, poczynając od wniosku złożonego przez skarżących w dniu [...] stycznia 2014 r., a skończywszy na decyzji z [...] stycznia 2015 r. Wnioski, jakie doprowadziły Sąd do przyjęcia oceny, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Krzeszowice w załatwieniu sprawy skarżących nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nawiązują bowiem tylko do niektórych czynności podejmowanych przez organ i nie sposób nie zauważyć, że stanowią powtórzenie argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, czy Sąd I instancji w ramach oceny przewidzianej w art. 149 § 1a p.p.s.a. wziął pod uwagę takie okoliczności, jak to, że po złożeniu przez pełnomocnika skarżących pisma procesowego, które wpłynęło dnia 4 września 2014 r., zawierającego "zastrzeżenia do czynności oględzin działki Nr [...]" oraz wnioski o ponowne ich przeprowadzenie i przesłuchanie świadków zgłoszonych we wniosku z [...] stycznia 2014 r., organ przez prawie 5 miesięcy tj. do dnia wydania decyzji rozstrzygającej sprawę, nie podjął żadnej czynności procesowej (w aktach sprawy znajdują się tylko dwie notatki urzędowe z 8 i 23 października 2014 r. z konsultacji z radcą prawnym). Wcześniej, pismem z 12 sierpnia 2014 r. skierowanym do stron, termin załatwienia sprawy przedłużony został do 15 września 2014 r., a po tej dacie nie wyznaczono nowego terminu załatwienia sprawy. Z akt wynika także, że skarga na bezczynność organu złożona w Urzędzie Miasta w Krzeszowicach 17 października 2014 r., przekazana została Sądowi dopiero 9 lutego 2015 r. (w skardze kasacyjnej błędnie wskazano, że nastąpiło to w lipcu 2015 r.), zaś jeszcze przed przekazaniem skargi, bo postanowieniem z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SO/Kr 42/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wymierzył Burmistrzowi Miasta i Gminy Krzeszowice grzywnę w kwocie 4.000 zł za nieprzekazanie skargi w terminie (grzywna ta zmniejszona została do kwoty 1000 zł postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OZ 221/15). Odpis wniosku skarżących o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi do Sądu wpłynął do organu 8 grudnia 2014 r., a więc półtora miesiąca przed podjęciem decyzji rozstrzygającej sprawę, a na dwa miesiące zanim skarga została przekazana Sądowi. Do wszystkich tych okoliczności Sąd I instancji nie odniósł się uzasadniając swoje rozstrzygnięcie zawarte w pkt I wyroku (ani nawet ich nie ustalił), mimo, że mają one istotne znaczenie dla oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Taki stan rzeczy uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w części zakreślonej granicami skargi kasacyjnej, gdyż nie sposób zbadać, czy orzekając, że bezczynność Burmistrza Gminy Krzeszowice nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął pod uwagę i przeanalizował gruntownie wszystkie okoliczności wpływające na przedstawioną w motywach tego wyroku ocenę. Mając na względzie powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie w zakresie, w jakim zaskarżony wyrok został uchylony, Sąd I instancji uwzględni przedstawione w niniejszym rozstrzygnięciu wytyczne i odniesie się w sposób szczegółowy do wszystkich czynności przeprowadzanych przez organ w tej sprawie, a także oceni przyczyny pozostawania Burmistrza Miasta i Gminy Krzeszowice w bezczynności pod kątem rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 490 z późn. zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).