II OSK 58/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy A.M. po rozpoznaniu w dniu 20 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "A." z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 786/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "A." z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną II OSK 58/15 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 786/14 po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia "A." z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Prezydent [...], w związku z wnioskiem B. sp. z o. o. w W., ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie garaży, parkingów samochodowych lub zespołu parkingów wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż [...] ha w ramach projektowanego budynku biurowego "C." na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] W. Prezydent [...] w trybie art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ocenach", podał do publicznej wiadomości informację o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy. Informacja ta została zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej 30 kwietnia 2013 r. oraz wywieszona na tablicy ogłoszeń Urzędu Dzielnicy [...][...] 8 maja 2013 r. (została z niej zdjęta 22 maja 2013 r.). 22 maja 2013 r. odwołanie od powyższej decyzji zostało wniesione przez Stowarzyszenie A. w [...]. Postanowieniem z [...] lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania w trybie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że Stowarzyszenie A. w [...], które nie brało udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji mogło - zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy o ocenach - wnieść odwołanie od decyzji jedynie do dnia, w którym stała ona się ostateczna. Decyzja stała się ostateczna [...] maja 2013 r. - z upływem 14 dni od najpóźniejszego doręczenia stronie postępowania, które nastąpiło 9 maja 2013 r. Wniesione 27 maja 2013 r. odwołanie od decyzji jest więc niedopuszczalne. Stowarzyszenie A. w [...] wniosło skargę na postanowienie organu odwoławczego podnosząc, że nie uchybiło terminowi do wniesienia odwołania, gdyż dokonane w trybie art. 85 ust. 3 ustawy o ocenach podanie do publicznej informacji o wydaniu decyzji nastąpiło 30 kwietnia 2013 r., stąd termin do wniesienia odwołania, po czternastodniowym okresie doręczeniowym, upłynął 28 maja 2013 r. Ponadto piśmie procesowym Skarżący podniósł, że w sprawie należy zastosować art. 49 K.p.a., zgodnie z którym doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Skarżący zwrócił uwagę na niedogodności podmiotu nie biorącego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, związane z przyjętą przez organ odwoławczy koncepcją, że termin do wniesienia odwołania zaczyna biec od najpóźniejszego doręczenia stronie postępowania (podmiot ten musiałby dokonywać czynności "śledczych" dotyczących obiegu korespondencji, które są poza zasięgiem jego możliwości), a organ mógłby podawać do publicznej wiadomości informacje o wydaniu decyzji już po upływie terminu do wniesienia odwołania (po czternastu dniach od najpóźniejszego doręczenia decyzji stronie postępowania). Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, że zgodnie z powszechnie przyjętą koncepcją w orzecznictwie sądowoadministracyjnym termin do wniesienia odwołania od decyzji przez podmiot nie biorący w nim udziału zaczyna bieg w dniu, w którym nastąpiło najpóźniejsze doręczenie tej decyzji stronie postępowania. W niniejszej sprawie doręczenie takie nastąpiło 9 maja 2013 r., stąd - jak zasadnie wskazał organ odwoławczy - termin do wniesienia odwołania dla nie biorącego udziału w postępowaniu Skarżącego upłynął, w związku z art. 129 § 2 K.p.a., 23 maja 2013 r. (czwartek). Odwołanie zaś zostało wniesione 27 maja 2013 r., czyli już po terminie. Odnosząc się do zarzutów skargi, jak i argumentów podniesionych w dodatkowym piśmie procesowym Sąd I instancji wskazał, że podanie 30 kwietnia 2013 r. w Biuletynie Informacji Publicznej do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji z [...] kwietnia 2013 r. oraz o możliwości zapoznania się z jej treścią i dokumentacją sprawy nastąpiło w trybie art. 85 ust. 3 ustawy o ocenach. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy. Nie jest to zawiadomienie w trybie art. 74 ust. 3 ustawy o ocenach w zw. z art. 49 K.p.a., który jest stosowany jedynie wtedy, gdy liczba stron postępowania przekracza 20, co nie miało w niniejszej sprawie miejsca. Nawet jednak gdyby w sprawie przyjąć, że z punktu widzenia ustalania terminu do wniesienia odwołania dla organizacji społecznej, termin podania do publicznej wiadomości przez zamieszczenie ogłoszenia rodzi analogiczne skutki, jak zawiadomienie w myśl art. 49 K.p.a., to i tak odwołanie od decyzji byłoby wniesione już od decyzji ostatecznej, ponieważ - wbrew stanowisku Skarżącego - termin do wniesienia odwołania od decyzji zaczyna bieg nie od czternastego dnia po podaniu informacji o wydaniu decyzji do wiadomości publicznej, lecz w następnym dniu od jej podania do takiej wiadomości, w tym przypadku - 1 maja 2013 r., a skończyłby bieg - 14 maja 2013 r. (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 847/12 oraz II OSK 45/10 - dostępne w CBOSA). Zdaniem Sądu I instancji bezzasadne są obawy strony skarżącej, że brak powiązania terminu do wniesienia odwołania z datą podania do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji może skutkować praktyką celowego opóźniania podawania tej informacji do publicznej wiadomości, aby w praktyce uniemożliwiać organizacjom pozarządowym realny udział w postępowaniu. Działanie tego rodzaju nosiłoby cechy rażącego naruszenia prawa, bowiem w orzecznictwie podkreśla się, że regulacje dotyczące zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska, jako stanowiące implementacje reguł stanowionych na szczeblu Unii Europejskiej, mają kluczowe znaczenie, a więc waga naruszonej regulacji może przemawiać za zakwalifikowaniem uchybienia jako rażące. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie A., zarzucając powołanemu wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego i procesowego, to jest art. 145 § 1 pk1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 49 K.p.a. i w związku z art. 44 ust. 2, art. 85 ust. 3 ustawy o ocenach oraz w związku z art. 6 ust. 3 konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska i art. 6 ust. 6 dyrektywy nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (obecnie po ujednoliceniu dyrektywa nr 2011/92/EU), poprzez ich niezastosowanie co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa procesowego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylnie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przypadku powiadamiania społeczeństwa o wydanej decyzji środowiskowej – obowiązuje przepis art. 44 ust. 2 i art. 85 ust. 3 ustawy o ocenach. Wymienione przepisy nie wskazują jednak terminu odwoławczego dla organizacji ekologicznej. Wskazano, że według art. 6 ust. 3 Konwencji w Aarhus procedury umożliwiające udział społeczeństwa muszą zawierać rozsądne terminy dla różnych etapów, które zapewniają dostateczny okres na poinformowanie i na przygotowanie się i skuteczne uczestnictwo w podejmowaniu decyzji w sprawach dotyczących środowiska. Wskazano, że w podobnym duchu wypowiada się art. 6 ust. 6 powołanej Konwencji. Zdaniem Skarżącego kasacyjnie ww. przepisy nie zostały przez Polskę implementowane w sposób ścisły do krajowego prawodawstwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim wskazać należy, że zarzuty pierwszy skargi kasacyjnej został wadliwie sformułowane. W zarzucie tym wskazano na naruszenie prawa procesowego, jak i materialnego, przy czym ani w tym zarzucie ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, którym z przytoczonych przepisów zarzuca się naruszenie prawa procesowego a którym prawa materialnego. Zgodnie jednak z uchwałą podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nakłada obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Istota sporu w sprawie, rozpatrywanej w granicach skargi kasacyjnej, sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy termin ogłoszenia dokonanego na stronie internetowej przez organ, który wydał decyzję środowiskową w sprawie, nazwanego "Informacją o wydaniu decyzji", stanowił podstawę do liczenia terminu do wniesienia odwołania przez Skarżące Stowarzyszenie, które nie brało udziału w postępowaniu. W sprawie niesporne jest, że ogłoszenie zostało wydane w związku z nakazem wynikającym z przepisu art. 85 ust. 3 ustawy o ocenach. Przepis ten stanowi, że: "Organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, w tym z uzgodnieniem dokonanym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz opinią organu, o którym mowa w art. 78". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego obwieszczenie to miało wyłącznie charakter informacyjny, stanowiąc realizację poinformowania społeczeństwa (w tym również stowarzyszeń ekologicznych i innych organizacji społecznych) o wydanej przez ten organ decyzji, mającej wpływ na środowisko. W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2036/13 (dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOIS), Naczelny Sąd Administracyjny zawarł obszerny i zasługujący na pełną aprobatę wywód dotyczący tej kwestii. Sąd wyjaśnił, że celem przepisu art. 85 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji jest zapewnienie możliwości zainteresowanym podmiotom niebiorącym bezpośredniego udziału w postępowaniu (również organizacjom społecznym), zapoznania się z treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Taka informacja może w określonych warunkach stanowić podstawę do podjęcia przez uprawniony podmiot (np. organizację społeczną) działań zmierzających do weryfikacji stanowiska organu w tym zakresie. Wbrew jednak twierdzeniom Stowarzyszenia, upublicznienie informacji o wydaniu decyzji w trybie art. 85 ust. 3 cyt. ustawy, nie ma takiego waloru jak jej doręczenie poprzez publiczne ogłoszenie, o którym mowa w art. 49 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Art. 85 ust. 3 ustawy o ocenach nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 49 K.p.a. Należy zwrócić uwagę, że nie jest on skierowany do stron postępowania, a do społeczeństwa, które ma prawo do informacji o inwestycjach, mogących wpływać na stan środowiska naturalnego. Jest dodatkową formą upublicznienia informacji. Nie wywołuje natomiast skutków prawnych przewidzianych w K.p.a. dla doręczenia decyzji. Przepisem szczególnym umożliwiającym organowi doręczenia decyzji w trybie art. 49 K.p.a. na gruncie ustawy o ocenach jest natomiast art. 74 ust. 3, który wyraźnie wskazuje, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, to stosuje się przepis art. 49 K.p.a. W niniejszej sprawie – jak wynika z niekwestionowanych ustaleń Sądu I instancji -krąg podmiotów posiadających status strony nie przekraczał wskazanej liczby, a zatem nie było podstaw do zastosowania trybu doręczenia decyzji w sposób określony w art. 49 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w polskim ustawodawstwie dokonano kompletnej implementacji powołanej dyrektywy oraz Konwencji. Należy zwrócić uwagę, że przepisy ustawy o ocenach przewidują obowiązek podania do publicznej wiadomości nie tylko informacji o podjętej decyzji, ale również m.in. o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wszczęciu postępowania i możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu (art. 33 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji). Wskazać należy, że ustawodawca w sposób szczególny zadbał o pozycję procesową organizacji ekologicznych. Uprzywilejowanie tego typu organizacji polega właśnie na umożliwieniu im wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, także w przypadku, gdy nie brały one udziału w określonym postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Wniesienie odwołania traktowane jest równoznacznie ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony (art. 44 ust. 2 ustawy o ocenach). Inne organizacje społeczne takich uprawnień nie posiadają. Mogą one dołączyć do toczącego się postępowania i wówczas uzyskują uprawnienia przysługujące stronie, ale w sytuacji gdy nie wystąpią ze stosownym wnioskiem, a postępowanie przed organem pierwszej instancji zostanie zakończone, nie mogą się od wydanej decyzji odwołać, chyba, że postępowanie odwoławcze zostanie wszczęte przez inny uprawniony podmiot. Wówczas taka organizacja społeczna może przystąpić do postępowania odwoławczego na zasadach ogólnych. Skoro organizacja ekologiczna na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji nie miała statusu strony to organ nie ma obowiązku doręczania jej decyzji. Informację o wydaniu decyzji organizacje ekologiczne uzyskują w drodze publicznego obwieszczenia. Nie jest jednak tak, że jest to pierwszy moment, w którym organizacja może dowiedzieć się o toczącym się postępowaniu. Jak już wspomniano, publicznie obwieszcza się także informację o wszczęciu określonego postępowania, a także informacje o istotnych czynnościach procesowych. Naczelny Sąd administracyjny w cytowanym wyroku z dnia 12 maja 2015 r. podkreślił, że "należyta staranność takiej organizacji obejmuje również pozyskiwanie z powszechnie dostępnych źródeł informacji związanych z prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi w sprawach dotyczących inwestycji potencjalnie oddziaływujących na ochronę środowiska. Uzyskanie przez organizację informacji o toczącym się postępowaniu na możliwie wczesnym jego etapie daje realną możliwość np. wstąpienia do postępowania i uzyskania statusu równego stronie postępowania". Analogiczne stanowisko co do charakteru prawnego przepisu art. 85 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji wyrażono w uzasadnieniach wyroków: NSA z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 315/13 i WSA w Krakowie z dnia 26 mara 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 106/13. Przyjęcie powyższego stanowiska powoduje to, że organizacja ekologiczna wnosząca odwołanie musi spełnić wszystkie wymagania, a więc przede wszystkim wnieść odwołanie w terminie 14 dni, przy czym termin ten liczony jest analogicznie jak dla stron postępowania od chwili doręczenia decyzji tym stronom, a nie od daty ogłoszenia, o którym mowa jest w art. 85 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji. W konsekwencji za nieuzasadniony należało uznać również zarzut drugi skargi kasacyjnej - naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 K.p.a. Skoro, bowiem Stowarzyszenie wniosło odwołanie w momencie kiedy decyzja organu I instancji była już ostateczna, to organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.