II OSK 633/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. P. Spółka z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 491/13 w sprawie ze skargi V. P. Spółka z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 4 kwietnia 2013 r. nr ... w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 491/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę "V. P." sp. z o.o. z siedzibą w S., zw. dalej skarżącą lub spółką, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., zw. dalej SKO lub Kolegium, z dnia 4 kwietnia 2013 r. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. W motywach wyroku Sąd I instancji powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Jeszcze w poprzedniej fazie sprawy Prezydent Miasta S., zw. dalej Prezydentem Miasta, decyzją z dnia 2 maja 2012 r. wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm.), zw. dalej k.p.a., art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 145), zw. dalej Prawem wodnym, po rozpatrzeniu wniosku B. S. i T. S., odmówił wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w trybie przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Kolegium rozpatrując odwołanie B. S. i T. S. decyzją z dnia 1 sierpnia 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 10 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 Prawa wodnego uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Spółka wniosła skargę na wyżej opisaną decyzję ostateczną domagając się jej uchylenia. Wówczas Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie uwzględnił wniesionej skargi i wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1023/12, orzekł o jej oddaleniu. W uzasadnieniu Sąd podał, że w sprawie zaistniały określone w przepisie art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. przesłanki uprawniające organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd wskazał, że z zasady, sprawy w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych należą do skomplikowanych i na ogół wymagają dla rozstrzygnięcia zasięgnięcia opinii biegłych posiadających wiadomości specjalne, gdyż ogólna wiedza może być niewystarczająca dla oceny zjawisk dotyczących zmiany stanu gruntów i jej wpływu na dotychczasowy stan wodny na tych gruntach. Co więcej, wydanie opinii w niezbędnym zakresie, łączyć się może z koniecznością przeprowadzenia przez biegłego oględzin, pomiarów, badania gruntu, analiz laboratoryjnych celem ustalenia rodzaju i przepuszczalności warstwy gleby istniejącej na spornej działce przed rozpoczęciem inwestycji oraz gleby nawiezionej przez inwestora oraz przeprowadzenia innych jeszcze dowodów, których potrzeba wyłoni się w toku postępowania. Niezależnie jednak od powyższego biegu sprawy, po uchyleniu przez SKO decyzji z dnia 2 maja 2012 r. (lecz przed wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1023/12) Prezydent Miasta, ponownie rozpatrując sprawę i działając w oparciu o te same przepisy, wydał decyzję o tożsamym rozstrzygnięciu jakie zawierała decyzja z dnia 2 maja 2012 r. uchylona przez Kolegium. Odwołaniem z dnia 27 grudnia 2012 r. B. i T. S. wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucając zmianę i ograniczenie zakresu żądania zgłoszonego we wniosku z dnia 25 stycznia 2012 r., uzupełnionego pismem z dnia 14 września 2012 r., który nie dotyczył przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, ale naruszenia przez inwestora zakazu wynikającego z art. 29 ust. 1 pkt 1, 2 Prawa wodnego i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2009 r. Rozpatrując wniesione odwołanie SKO decyzją z dnia 4 kwietnia 2013 r. działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 Prawa wodnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ponownie przekazało sprawę do rozpoznania organowi I instancji. Na wyżej opisaną decyzję spółka wniosła skargę. W tym stanie rzeczy, w sprawie sygn. akt II SA/Sz 491/13, Sąd I instancji oddalając skargę Spółki wskazał, że aktualna pozostaje ocena okoliczności faktycznych i wykładnia przepisów prawa wyrażona w wyroku Sądu z dnia 12 grudnia 2012 r. Zdaniem Sądu, zasadnie Kolegium uznało, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Sąd I instancji uznał, że obszar koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego jest na tyle znaczny, że dokonanie przez Kolegium ustaleń w takim zakresie naruszyłoby przepis art. 136 k.p.a., określający granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. W ocenie Sądu I instancji, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności kluczowych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dopiero przez organ odwoławczy naruszyłoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, prawidłowo Kolegium, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd stwierdził również, że organ odwoławczy w sposób wyczerpujący wskazał organowi I instancji, jakie okoliczności winny zostać przez niego uwzględnione w ponownie prowadzonym postępowaniu. W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy SKO orzekając w sprawie naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta w sytuacji, gdy SKO powinno było przeprowadzić uzupełniający dowód z opinii biegłego oraz orzec co do istoty sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zawierała jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy SKO orzekając w sprawie naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. Wskazany powyżej zarzut, zmierza do wykazania uchybienia procesowego, którego miał się dopuścić organ II instancji, poprzez brak przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie: a) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji właściwie ocenił legalność zaskarżonej decyzji kasacyjnej, podjętej w ww. trybie. Zgodzić się też należy z poglądem Sądu I instancji, że dla oceny okoliczności sprawy konieczne jest zasięgnięcie opinii biegłego. Wydanie tej opinii powinno nastąpić z poszanowaniem zasad wyrażonych w przepisach 79 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. Skomplikowany charakter sprawy w pełni uzasadnia pogląd, że czynności te powinny być wykonywane na poziomie organu I instancji, gdyż dopiero po ustosunkowaniu się stron do tego zasadniczego dowodu będzie możliwe podjęcie decyzji w sprawie przez organ I instancji, a następnie niezadowolone strony będą mogły skorzystać ze środków odwoławczych. W przypadku zaś przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego i wydanie na tej podstawie decyzji prowadziłoby do rozstrzygania ewentualnych wątpliwości przez Sąd I instancji. Istota rozwiązania prawnego, określonego w art. 138 § 2 k.p.a., ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania. Jednak wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Stąd też, w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia określonego dowodu, uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, mieści się to w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania i wyłącza dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Stanowi o tym art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Trafnie jednak podnosi się, że zasada ta podlega wyłączeniu, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyr. NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 678/08). Różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym (art. 136 k.p.a.), a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.) w istocie sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1322/13). Wskazać należy, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1876/13, wywiedziono, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji orzekał na podstawie stanu faktycznego ustalonego wyłącznie w oparciu o wyjaśnienia, których udzielił przedstawiciel strony skarżącej kasacyjnie obecny w czasie prowadzenia przez organ oględzin obiektu. Sąd wskazał wówczas, że wnioskodawcy nie brali udziału w tych oględzinach. W ocenie Sądu, wykazano zatem, że wyżej wymienieni bez ich winy pozbawieni zostali możliwości udziału w przeprowadzeniu kluczowego dla sprawy dowodu, co wyczerpywało przesłankę z art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że w sprawie nie było możliwe przeprowadzenie w trybie art. 136 k.p.a. dowodu z ponownych oględzin w postępowaniu drugoinstancyjnym. Dodatkowo NSA wskazał, że ani z treści protokołu, ani z treści niezmiernie uproszczonego szkicu nie wynikają podstawowe dla sprawy okoliczności. Jeśli bowiem nastąpiła zmiana na gruncie polegająca na zasypaniu części terenu i powstaniu obiektów budowlanych, a także środków zapobiegających spływaniu wody na grunty sąsiednie (rowki, dreny, mur oporowy) to dla ustalenia czy okoliczności te wynikają z pozwolenia na budowę, i czy są wystarczające niezbędne było zaznajomienie się przez organ z dokumentacją budowlaną i jej analiza. W związku z tym, że zarówno stan faktyczny jak i wykładnia przepisów prawa pozostały niezmienne Naczelny Sąd Administracyjny wskazując na art. 153 p.p.s.a. podkreśla, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z treści powyższego przepisu wynika, że zarówno organy administracyjne, których działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi, jak i sąd orzekający w sprawie, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu tegoż sądu. Po uprawomocnieniu się orzeczenia, zawarte w nim stanowisko, będzie wiążące nie tylko dla organów wymienionych w art. 153 p.p.s.a., lecz również wskazanych w art. 170 p.p.s.a., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu i w kolejnych postępowaniach w których się pojawia (por.: wyroki NSA: z 24.10.2011 r., sygn. akt I FSK 1596/12 i z 19.12.2012 r., sygn. akt I FSK 62/12, z 9.10.2014 r., sygn. akt II FSK 2523/12, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl a także: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 5 wydanie. Warszawa 2013, str.467-469 i 522-524 oraz W. Trybka: Istota oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sądu administracyjnego, Przegląd Prawa Publicznego, nr 2/2014). Wyrażenie przez Sąd oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zdeterminowało, zatem zakres sądowej kontroli legalności decyzji. Wobec tej, zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii wskazać należy, że powyżej przytoczona ocena wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1876/13, pozostaje aktualna, a co za tym idzie organ odwoławczy prawidłowo zastosował konstrukcję prawną z art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego zarówno pogląd skarżącego kasacyjnie wskazujący na bezpodstawne zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., jak wskazujący na brak zastosowania art. 136 k.p.a. uznać należało za całkowicie niezasadny. Tym samym zarzut naruszenia ww. przepisów w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1