II OSK 705/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1046/10 w sprawie ze skargi A.L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. II OSK 705/11 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 14 grudnia 2010 r. (II SA/Kr 1046/10), w wyniku rozpoznania skargi A.L. na decyzję Wojewody Małopolskiego, z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Starosta Tatrzański, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) – dalej "Prawo budowlane" - po rozpatrzeniu zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2010 r., złożonego przez A. L., wniósł sprzeciw w zakresie budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m², basenu o powierzchni do 30 m² oraz utwardzenia gruntu na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Z. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że zgłaszana budowa narusza ustalenia Uchwały Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] października 2007 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego L.". Działka nr ew. [...] położona jest w terenie oznaczonym symbolem planu [...] - tereny parkingu, co powoduje, że na przedmiotowej działce nie jest możliwe wykonanie zgłoszonych prac. Odwołanie od ww. decyzji wniósł A. L., wskazując, że zgłoszony przez organ sprzeciw został wniesiony z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, gdyż do dnia [...] maja 2010 r. nie został poinformowany o zgłoszonym sprzeciwie. Zarzucił, że organ powołał w uzasadnieniu § 10 planu dotyczący wyłącznie przyszłego ewentualnego możliwego przeznaczenia terenu, nie uwzględniając treści art. § 4 pkt 3 i 5. Podkreślił, że obowiązujące zapisy planu zagospodarowania przestrzennego nie zakazują zabudowy i utwardzania powierzchni gruntu. Zgłoszone roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę, nie zmieniają dotychczasowego przeznaczenia terenu, są bezpośrednio związane z funkcjonowaniem budynku mieszkalnego i uzupełniają jego funkcje. Zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej "k.p.a."- , art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że zgłoszone do realizacji zamierzenie inwestycyjne nie może być zrealizowane, ponieważ narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, że § 4 pkt 3 planu nie zezwala na wznoszenie nowych obiektów niezgodnie z przeznaczeniem, a jedynie dopuszcza utrzymanie dotychczasowego zagospodarowania (i użytkowania) terenów i obiektów, znajdujących się w obszarach przeznaczonych w ustaleniach planu na inne cele. Natomiast § 4 pkt 5 planu określa zasady na jakich można realizować nowe budynki i rozbudowywać istniejące, ale nie zezwala na realizację zamierzeń inwestycyjnych wbrew pozostałym zapisom planu. Wskazał również, że nadanie decyzji w polskiej placówce pocztowej w dniu [...] maja 2010 r. sprawia, że termin wynikający z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego został zachowany. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody wniósł A. L. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 31 § 1, § 2, art. 64 oraz art. 75 §1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie konstytucyjnego prawa do korzystania z własności, - art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez wniesienie sprzeciwu po terminie, - art. 30 ust.6 pkt.2 Prawa budowlanego poprzez jego wadliwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające między innymi na błędnym przyjęciu, iż skarżący zgłosił budowę obiektów budowlanych i wykonanie robót budowlanych, które nie mogą być zrealizowane w trybie zgłoszenia ponieważ naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, - art. 7, art. 8, art. 9, art. 107 § 3, art. 14 § 2, art. 77, art. 80 k.p.a, w szczególności poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nie wzięcie pod uwagę aktualnego zagospodarowania i użytkowania terenu oraz brak poinformowania (telefonicznego) skarżącego o wydanej decyzji mimo świadomości, że decyzja w formie pisemnej nie będzie mogła być doręczona na czas, - art. 4 Prawa budowlanego oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ograniczenie prawa do wolności zabudowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd ustalił, że skarżący w dniu [...] kwietnia 2010 r. dokonał zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m², basenu o powierzchni do 30 m² oraz utwardzenia gruntu na działce nr ewid. [...] w Z., określając termin rozpoczęcia robót na dzień [...] maja 2010 r. Decyzja o wniesieniu sprzeciwu została wydana w dniu [...] maja 2010 r. i w tym samym dniu wysłana stronom postępowania. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu [...] maja 2010 r., po uprzednim awizowaniu przesyłki w dniu [...] maja 2010 r. Stosownie do treści art.30 ust. 5 zdanie drugie Prawa budowlanego do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Dlatego też należało w pierwszej kolejności ustalić, czy organ zachował termin do wniesienia sprzeciwu. W ocenie Sądu termin ten został w rozpoznawanej sprawie przez organ zachowany. Wniesienie sprzeciwu należy rozumieć bowiem jako sporządzenie oraz wysłanie decyzji przez organ. Przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi o wniesieniu sprzeciwu w drodze decyzji i nie zawiera normy, że w określonym w nim terminie sprzeciw winien zostać doręczony stronie. Dlatego też nie można tego terminu utożsamiać z doręczeniem decyzji o wniesieniu sprzeciwu. Wprawdzie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano w zasadzie, że termin 30 dni jest terminem na załatwienie sprawy, a nie na sporządzenie decyzji, co interpretowano w ten sposób, że decyzja zostaje wydana, a sprzeciw zgłoszony dopiero z dniem doręczenia decyzji, to jednak stanowisko to uległo zmianie. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podzielił stanowisko, że przepisy nie nakładają na organ obowiązku doręczenia decyzji o sprzeciwie stronie w terminie 30 dni od doręczenia organowi zgłoszenia. Ustawodawca nie uzależnił bowiem skuteczności sprzeciwu od jego doręczenia lub ogłoszenia, ale od jego wniesienia. W rozpoznawanej sprawie 30-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu rozpoczął swój bieg w dniu [...] kwietnia 2010 r., tj. następnego dnia po dokonanym zgłoszeniu. Koniec biegu terminu 30-dniowego dla organu nastąpił w dniu [...] maja 2010 r., bowiem 30 dzień terminu, jakim był [...] maja 2010 r., przypadał w niedzielę (por. art. 57 k.p.a.). Organ wniósł i wydał sprzeciw w dniu [...] maja 2010 r. Stąd też wniesienie przez organ sprzeciwu nastąpiło w terminie określonym w art. 30 ust. 5 ustawy. (por. wyrok NSA z dnia 21.04.2009 r., sygn. II OSK 574/08, LEX nr 555017, wyrok NSA z dnia 12.12.2006 r., sygn. II OSK, Lex nr 319177; wyrok NSA z dnia 13.03.2007 r., sygn. II OSK 445/06, Lex nr 341353; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16.01.2006 r. sygn. VII SA/Wa 1084/05, Lex nr 220795; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16.01.2008 r. sygn. VII SA/Wa 1944/07, Lex nr 485801). Oceniając czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisu art.30 ust.6 pkt 2) Prawa budowlanego, stanowiącego, że organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, Sąd stwierdził, że organy dokonały prawidłowej kwalifikacji prawnej zgłoszonych robót. Jak wynika z § 10 części tekstowej i rysunkowej Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego L., uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta Z., z dnia [...] października 2007 r., działka inwestora położona jest w terenie oznaczonym symbolem planu [...] - tereny parkingu. Plan nie przewiduje innego przeznaczenia tego terenu, co powoduje, że na przedmiotowej działce nie jest możliwe wykonanie zgłoszonych prac. Podkreślenia wymaga, że przepis § 4 pkt 3 uchwały z dnia [...] października 2007 r. nie zezwala na wznoszenie nowych obiektów niezgodnie z przeznaczeniem określonego terenu wynikającego z planu, a jedynie dopuszcza utrzymanie dotychczasowego zagospodarowania (i użytkowania) terenów i obiektów, znajdujących się w obszarach przeznaczonych w ustaleniach planu na inne cele. Natomiast § 4 pkt 5 uchwały określa zasady, na jakich można realizować nowe budynki i rozbudowywać istniejące, co nie oznacza, że zezwala na realizację zamierzeń inwestycyjnych wbrew pozostałym zapisom planu. Wobec powyższego Sąd uznał, że ocena organu, iż zgłaszana budowa narusza ustalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego L.", jest prawidłowa. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a., A. L. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegające na uznaniu, że termin 30 dni, o którym mowa w tym przepisie liczy się od dnia nadania decyzji organu administracji w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego - stosownie do przepisu art. 57 § 5 k.p.a. Podczas gdy jest to termin do zawiadomienia zainteresowanej strony o decyzji jaką podjął organ, a więc w terminie tym mieścić się powinno doręczenie decyzji organu administracji stronie. Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania; zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ewentualnie, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że zakomunikowanie oświadczenia woli organu następuje poprzez doręczenie decyzji stronie. Powołując się na uchwałę NSA z 15.10.2008 r. II GPS 4/2008 ONSA/WSA 2009/1/1 skarżący kasacyjnie wskazał, że nie można przyjąć, że nadanie decyzji przed upływem terminu w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego jest objawieniem woli. Uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej musi nastąpić tylko przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, a tym trybem jest wyłącznie doręczenie decyzji. Ponadto przyjęcie wykładni sądu I instancji nie znajduje także uzasadnienia w innych przepisach prawa. Ustawodawca nie nakłada bowiem na zgłaszającego wniosek dokonania robót budowlanych w trybie art. 30 Prawa budowlanego obowiązku dowiadywania się czy organ złożył sprzeciw czy ze sprzeciwu nie skorzysta. Interpretacja dokonana przez sąd I instancji nie tylko podważa pewność obrotu prawnego ale także czyni realizację zgłoszenia zdarzeniem przyszłym i niepewnym, uzależnionym od urzędów i instytucji innych niż organ budowlany. W motywach skargi kasacyjnej skarżący przytoczył sygnatury orzeczeń sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd przeciwny do wyrażonego w zaskarżonym wyroku odnośnie interpretacji art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Brak jest podstaw dla przeniesienia stanowiska składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale Naczelnego z dnia 15 października 2008 r. (sygn. akt II GPS 4/08, publ. ONSA i WSA 2009/1/1), zgodnie z którym "Termin 30 dni wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja , 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.) jest terminem doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu", do regulacji zawartej w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie, bowiem z treścią art. 30 ust. 5 zdanie drugie ww. ustawy "Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia". Dla zachowania terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Przyjęcie, że datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie faktycznie skróciłoby trzydziestodniowy termin i umożliwiłoby stronie unikanie skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnianie daty odbioru wysłanej korespondencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 79/06, niepubl.; z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 574/08, niepubl.). Stąd też fakt nadania w rozpoznawanej sprawie decyzji przez organ I instancji w dniu [...] maja 2010 r., przy doręczeniu organowi zgłoszenia w dniu [...] kwietnia 20010 r. należało uznać za dokonany z zachowaniem określonego w przepisie trzydziestodniowego terminu. Taki sposób interpretacji przepisów przyjął również Wojewoda Małopolski. Regulacja zawarta w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wskazuje wprost, iż zgłoszenie winno być organowi "doręczone", zaś sprzeciw przez organ "wniesiony". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że pomiędzy terminem "wniesienie", a "doręczenie" brak jest tożsamości znaczeniowej. Z tych też przyczyn nie można nakładać na podmiot zobowiązany innych obowiązków, czy też przypisywać stronie innych uprawnień, aniżeli te, które wynikają z treści normy prawnej, o tych prawach i obowiązkach stanowiącej. Nie można więc podzielić zawartego w skardze kasacyjnej wywodu, iż sprzeciw winien stronie być doręczony w terminie 30 dni od daty doręczenia właściwemu organowi zgłoszenia (wyrok NSA z dnia 13.09. 2011 r., II OSK 1326/10 LEX nr 965177). W orzecznictwie NSA podnosi się, że definiując pojęcie "wniesienia sprzeciwu" należy sięgnąć do przytoczonej na wstępie zasady równości zawartej w Konstytucji RP, a w efekcie odwołać się do tych przepisów, które stanowią podstawę do określenia, czy nastąpiło zachowanie terminu w dokonywanych czynnościach przez inny podmiot postępowania, aniżeli organ administracji. Pojęcie "wniesienia" jest jednoznacznie interpretowane w przypadku, gdy to na przykład od osoby fizycznej, jako strony oczekuje się, aby "wnosząc" odwołanie, zażalenie, skargę, czy skargę kasacyjną "wniosła" ten środek w określonym terminie. Wówczas termin ten strona zachowuje, gdy w określonym ustawą czasie nada przesyłkę w urzędzie pocztowym. Z przyczyn wyżej przedstawionych dla określenia daty z jaką termin uważa się za zachowany należałoby sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 k.p.a. W myśl art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, decyzja wnosząca sprzeciw, zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Nawiązanie do treści art. 57 § 5 k.p.a. przy ocenie, czy organ zachował termin 30-dniowy do "wniesienia sprzeciwu" z jednej strony zobliguje organ do terminowego podejmowania czynności, z drugiej zaś będzie niezależne od strony. Podkreślić też należy, że taki sposób obliczania terminu 30-dniowego pozwoli na zachowanie dla organu stosownego czasu dla podjęcia określonej decyzji, a inwestorowi nie przedłuży to ponad dopuszczalną miarę okresu oczekiwania dla ewentualnego wniesienia sprzeciwu przez organ, a tym samym nie wpłynie na przedłużenie procesu inwestycyjnego (por. wyrok NSA z dnia 12.12.2006 r., II OSK 79/06, LEX nr 319177). Konkludując uwagi wyżej przedstawione należy stwierdzić, iż termin 30-dniowy, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane jest przez organ wnoszący sprzeciw do zgłoszenia budowy zachowany, o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12.12.2006 r., II OSK 79/06, LEX nr 319177). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.