II OSK 741/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 554/15 w sprawie ze skargi B. P. i J. J.-P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt: IV SA/Po 554/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę B. P. i J. J.-P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) w Poznaniu z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak ustalił to sąd pierwszej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (PINB) w dniu 13 listopada 2014 r. przeprowadził kontrolę nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] dz. nr ewid. [...]. W trakcie kontroli PINB ustalił, że na ww. działce trwa budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wraz z budową domu realizowane jest ogrodzenie od strony ul. [...] i [...]. Ogrodzenie to jest murowane o wys. od strony ulic ok. 1,70 - 1,80 m. Organ powiatowy ustalił też, że ul. [...] i [...] są drogami gruntowymi, nieustabilizowanymi o nieokreślonej rzędnej, a ponadto inwestor – B. P. – dokonał do Starostwa Powiatowego w Poznaniu zgłoszenia zamiaru wykonywania powyższych robót w dniu 23 października 2014 r. Pismem z dnia 25 listopada 2014 r. Starostwo Powiatowe w Poznaniu poinformowało PINB, że w dniu 23 października 2015 r. wpłynęło zgłoszenie budowy ogrodzenia od strony drogi ul. . i ul. [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], a autorem wniosku był B. P. Pismem z dnia 28 listopada 2014 r. Urząd Gminy [...] poinformował PINB, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w [...] dz. o nr ewid. [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod drogę wewnętrzną - symbol 1KDW, 4 KDW i 5KDW, działka nr [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod drogę wewnętrzną - symbol 7KDW, a działka nr [...] położona w [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - symbol 6MN. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2014 r., PINB nakazał inwestorowi wstrzymać roboty budowlane wykonywane przy budowie ogrodzenia terenu działki nr ewid. [...] od strony ul. [...] i ul. [...]. Jak dalej wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, uPb) nakazał inwestorowi wykonać przy ogrodzeniu terenu działki nr ewid. [...] od strony ulic: [...] i ul. [...], roboty budowlane polegające na zmniejszeniu części murowanej do wys. 0,40 m, a następnie wykonanie ogrodzenia ażurowego, tak aby całość ogrodzenia z podmurówką nie przekraczała wysokości większej niż 1,50 m - zgodnie z ustaleni zawartym w § 8 ust. 1 pkt 14 Rozdziału I uchwały Rady Gminy [...] nr LI/596/2009 z dnia 30 czerwca 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 165 poz. 2809), t.j. obowiązującego dla powyższego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP). Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B. P. oraz J. J.-P., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Po rozpoznaniu odwołania WWINB w Poznaniu decyzją z dnia [...] maja 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.) utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2015 r. W wyroku przywołano wywody WWINB zawarte w powyższej decyzji, wedle których przedmiotowe ogrodzenie od strony drogi (drogi wewnętrznej) tj. ul. [...] oraz ul. [...], usytuowane na działce nr [...], położonej w [...], zostało wykonane samowolnie bez skutecznie wniesionego zgłoszenia zamiaru jego wykonania do właściwego organu architektoniczno-budowlanego, a także niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ ten wyjaśnił, że wprawdzie inwestor w dniu 23 października 2014 r. zgłosił zamiar realizacji ogrodzenia od strony drogi, jednak Starosta postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. zobowiązał go do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, tj. zaprojektowania ogrodzenia zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego WWINB w Poznaniu uznał, że powyższe zgłoszenie zostało wniesione nieskutecznie. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie istniejące ogrodzenie bez wątpienia znajduje się na działce zabudowanej budynkiem mieszkalnym, zatem jest urządzeniem budowlanym, wobec czego postępowanie prowadzić należało na podstawie art. 51 uPb, bowiem dotyczy ono robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę (art. 48 uPb) oraz innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b uPb). Zdaniem organu wojewódzkiego w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budową urządzenia budowlanego. WWINB w Poznaniu wskazał ponadto, że ul. [...] i ul. [...], mimo iż nie są drogami publicznymi, są drogami wewnętrznymi (dz. nr [...] i dz. nr [...]), które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określone są jako teren 7KDW oraz 5KDW z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną. Przepis § 8 pkt 14 MPZP nie rozróżnia dróg na drogi publiczne, czy też drogi wewnętrzne, zatem odnosi się od do wszystkich dróg. W ocenie organu odwoławczego skoro przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane bez wymaganego prawem zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, a także narusza ustalenia planu, należało orzec o doprowadzeniu go do stanu zgodnego z prawem. Skargę do WSA w Poznaniu na wskazaną powyżej decyzję WWINB w Poznaniu złożyli B. P.i oraz J. J.-P. zarzucając jej naruszenie: - art. 8, art. 9 i art. 15 K.p.a. poprzez ograniczenie się przez WWINB do wydania decyzji bez rozpoznania sprawy merytorycznie tj. bez poczynienia własnych ustaleń. - art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu faktów, które stanowiły podstawę wydania zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, w szczególności: a) bez wskazania czy w przedmiotowej sprawie wykonane prace wymagały dokonania zgłoszenia czy też uzyskania pozwolenia na budowę, b) ograniczenia się do wskazania, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane od strony drogi, - art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie odniesienie się przez WWINB do konkretnych i mających istotne znaczenia w sprawie zarzutów odwołania. - art. 51 uPb poprzez nałożenia obowiązku wykonania określonych prac, podczas gdy budowa przedmiotowego ogrodzenia nie wymagała ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co oznacza, że powyższy przepis nie znajdował zastosowania w sprawie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę WWINB w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu skargę oddalił. W motywach tego wyroku sąd wojewódzki stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, iż przedmiotowe ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym (art. 3 pkt 9 uPb) związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem tegoż sądu w rozpoznawanej sprawie znajdował zastosowanie tzw. tryb naprawczy, o którym stanowią przepisy art. 50-51 uPb. Przedmiotowe roboty budowlane polegające na budowie ogrodzenia wykonane zostały bez skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi. Stąd z tego też powodu celem doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem niezbędnym było wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżących WWINB w Poznaniu wyjaśnił, iż przedmiotowe roboty budowlane wymagały zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej oraz wskazał w jaki sposób naruszają one ustalenia MPZP, gdzie ustalono oznaczone wymogi ogrodzeń od strony wszystkich dróg. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. P., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., Ppsa) strona wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa wnosi o wstrzymanie wykonania decyzji WWINB z dnia 11 maja 2015 r. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzuca: - naruszenie art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt, że organ z naruszeniem przepisów prawa błędnie uznał, iż w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do uruchomienia postępowania naprawczego; - naruszenia art. 145 § 1 "ust. 1 pkt a i c" Ppsa poprzez niezastosowanie powyższego przepisu w sytuacji, gdy organ naruszył przepisy postępowania jak i przepisy prawa materialnego, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik postępowania, tj. organ naruszył: art. 51 uPb poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nałożenia obowiązku rozbiórki ogrodzenia było niedopuszczalne, ponieważ budowa przedmiotowego ogrodzenia nie wymagała uzyskania ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co oznacza, że powyższy przepis nie znajdował zastosowania w sprawie. art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji, nie odniesienie się do zarzutów odwołania jak i zaniechanie rozpoznania sprawy jako organ II instancji, - naruszenie art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające przede wszystkim na lakonicznym, szablonowym odniesieniu się do wykazanych przez stronę uchybień organu; naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik postępowania, tj. art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż droga wewnętrzna stanowi "inne miejsce publiczne", błędne uznanie, iż w odniesieniu do niniejszego ogrodzenia znajduje zastosowanie § 8 ust. 1 pkt 14 lit. a uchwały Rady Gminy [...] nr LI/5 96/2009 z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie § 8 ust. 1 pkt 14 lit. b tej uchwały; - z ostrożności procesowej, w razie nie uwzględnienia zarzutu błędnej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb, strona skarżąca zarzuca zaskarżonemu wyrokowi dodatkowo: 4. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez niestwierdzenie naruszenia przez organ przepisów postępowania, a przed wszystkim art. 7, 77 K.p.a. polegające na nienależytym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, a w szczególności na nie ustaleniu, czy droga gruntowa przy której posadowiono przedmiotowe ogrodzenie jest innym miejscem publicznym, tzn. czy jest to miejsce ogólnodostępne. Skarżący kasacyjnie podnosi, że organy administracji nie przesądziły czy wykonanie ogrodzenia wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszenia czy też podlegało w ogóle reglamentacji prawa budowlanego. Ponadto strona wskazuje, że organy nie wyjaśniły dlaczego uznały, iż przedmiotowe ogrodzenie nie odpowiada postanowieniom MPZP. To dopiero bowiem sąd wojewódzki zastępując organ i działając w niniejszej sprawie de facto jako "III instancja" dokonał konkretyzacji, że przedmiotowa inwestycja wymagała zgłoszenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie - wbrew ocenie WSA w Poznaniu - w niniejszej sprawie na realizację przedmiotowej inwestycji nie było wymagane zgłoszenie. Powyższe oznacza, że skoro budowa ogrodzenie nie wymagała ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, to nie może być mowy o postępowaniu naprawczym. Dalej strona przypomina, że dla zakwalifikowania przedmiotowego "szlaku komunikacyjnego" do kategorii drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 uPb niezbędne jest ustalenie czy prócz wskazanych robót ziemnych były wykonywane jakieś prace, w wyniku których wyposażono ów szlak w urządzenia techniczne. W przedmiotowej sprawie na działkach stanowiących dojazd do działki odwołującego nie przeprowadzono żadnych prac. Natomiast z samego faktu przeznaczenia tych działek ([...] oraz [...]) pod drogi wewnętrzne nie może automatycznie prowadzić do uznania, że działki te stanowią drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3 uPb. W ocenie skarżącego kasacyjnie sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku oprócz lakonicznego stwierdzenia, że samo określenie przeznaczenia w planie miejscowym oznacza, iż droga wewnętrzna jest ogólnodostępna, w żadnym stopniu nie wykazał, aby działka drogowa miała właśnie taki charakter. Powyższego nie uczyniły przede wszystkim organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A. Zarzut naruszenia art. 151 Ppsa, stanowiącego, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, sam w sobie nie może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Cyt. przepis ma charakter ogólny, skoro określono w nim, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Naruszenie cyt. przepisu zachodzić będzie jedynie wtedy, gdyby sąd pierwszej instancji istotnie nie dostrzegł przesłanek nakazujących mu wzruszyć zaskarżone postanowienie i oddalił skargę, a te przesłanki występowały. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 151 Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie powyższego przepisu powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 151 Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. B. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 "ust. 1 pkt a i c" Ppsa w zw. z art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji, nie odniesienie się do zarzutów odwołania, jak i zaniechanie rozpoznania sprawy jako organ II instancji. Zwrócić w tym miejscu w pierwszej kolejności należy uwagę, że § 1 art. 145 Ppsa dzieli się na punkty, a nie na ustępy, a dopiero potem na litery, a nie punkty. W istocie przyjąć należy, że skarżącemu kasacyjnie chodzi o naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez sąd pierwszej instancji, w kontekście treści art. 11, art. 15, art. 107 § 3 K.p.a., kontrola zaskarżonej decyzji była prawidłowa. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że w toku postępowania przeprowadzonego przez organ administracji nie doszło do naruszenia wyżej wymienionych przepisów. Analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych nie potwierdza stanowiska skarżącego kasacyjnie o tym, że organ odwoławczy ograniczył się jedynie do kontroli decyzji podjętej w pierwszej instancji, a sąd pierwszej instancji nie dostrzegł istotnych braków w postępowaniu przeprowadzonym przez organy. W istocie organy nie uchybiły obowiązkom płynącym z powyższych regulacji, prawidłowo ustaliły fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie nakazania wykonania inwestorowi określonych robót budowlanych. Z uzasadnienia decyzji WWINB w Poznaniu wynika, że organ ten rozpatrzył sprawę i zasadnie podzielił ustalenia dokonane przez organ I instancji, stwierdzając przy tym, że przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane samowolnie bez wymaganego prawem zgłoszenia, a także niezgodnie z obowiązującym MPZP, zaś w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał na okoliczności, na podstawie których nałożono obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Przepis art. 107 § 3 K.p.a. określa wymogi formalne uzasadnienia decyzji administracyjnej. Bez wątpienia organy są zobowiązane do oceny zgromadzonego materiału dowodowego i uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji nie wskazał, aby decyzje warunków tych nie spełniały, ani nie stwierdził, aby uzasadnienie decyzji obarczone było wadami, pod kątem warunków treściowych, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a. Sąd administracyjny jedynie ocenia, czy organy administracji ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do przyjętego stanu faktycznego. Podstawą orzekania przez sądy administracyjne są akta sprawy administracyjnej zawierające materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania. Stawiane w skardze kasacyjnej ww. zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, nie mogły być zatem uwzględnione. Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że organy administracji ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do przyjętego stanu faktycznego. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że uzasadnienie decyzji było nieprawidłowe i nie wyjaśniało wszystkich okoliczności sprawy, a sąd pierwszej instancji musiał zastępować organ w tym zakresie. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że organ odwoławczy zaniechał ponownego rozpatrzenia sprawy. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały właściwej kwalifikacji stwierdzonej nieprawidłowości w zakresie wykonania przez inwestora przedmiotowego ogrodzenia, a zebrany przez organy materiał dowodowy może stanowić podstawę kontroli decyzji WWINB w Poznaniu. Decyzja organu odwoławczego zaskarżona do sądu pierwszej instancji została uzasadniona zwięźle i rzeczowo, z odniesieniem się do okoliczności faktycznych, stanu prawnego i zarzutów skarżących. Analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych nie potwierdza stanowiska skarżącego kasacyjnie o tym, że sąd pierwszej instancji nie dostrzegł istotnych braków w postępowaniu przeprowadzonym przez organy. C. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde jego naruszenie może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Przedstawienie natomiast subiektywnie "wadliwej", zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, oceny istoty sprawy nie uzasadnia postawienia skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. D. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania tj. "art. 134", art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez niestwierdzenie naruszenia przez organ przepisów postępowania, a przed wszystkim art. 7, 77 K.p.a. polegające na nienależytym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, a w szczególności na nie ustaleniu, czy droga gruntowa przy której posadowiono przedmiotowe ogrodzenie jest innym miejscem publicznym, tzn. czy jest to miejsce ogólnodostępne. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że przepis art. 134 jest rozbudowany wewnętrznie dzieląc się na dwa paragrafy, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestia ta nie została dostrzeżona. Ponadto przepis art. 77 K.p.a. dzieli się na cztery paragrafy, w skardze kasacyjnej sformułowanej wszak przez fachowego pełnomocnika nie wskazano, której z jednostek redakcyjnych cyt. przepisu dotyczy zarzut kasacyjny. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy regule związania granicami zarzutów kasacyjnych, domyślania się intencji autora środka zaskarżenia. Podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12 (LEX nr 1295809), wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Z tych względów przyjdzie uznać, że zarzut skargi kasacyjnej ogranicza się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 K.p.a. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zaakceptować argumentacji skargi kasacyjnej o naruszeniu przepisu art. 7 K.p.a. w aspekcie nienależytego ustalenia istotnych okoliczności faktycznych, skoro – jak to zdaje się wynikać z argumentacji organów – zagadnienie czy drogi gruntowa, przy której posadowiono przedmiotowe ogrodzenie może stanowić "inne miejsce publiczne" było przedmiotem rozważania organu I instancji, co znajdowało wyraz w uzasadnieniu decyzji PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] stycznia 2015 r., a sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę, rozszerzając tę argumentację, podzielił to stanowisko. Z tych wszystkich przyczyn zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. E. Zarzut naruszenia prawa materialnego a to art. 145 § 1 "ust. 1 pkt a" Ppsa w zw. z art. 51 uPb został wadliwie sformułowany w skardze kasacyjnej. Na co już wyżej zwracano uwagę § 1 art. 145 Ppsa dzieli się na punkty, a nie na ustępy, a dopiero potem na litery, a nie punkty. Natomiast przepis art. 51 uPb ma swe oznaczone jednostki redakcyjne, dzieli się bowiem na siedem ustępów. Rygoryzm w sporządzeniu skargi kasacyjnej, związanie jej zarzutami przez Naczelny Sąd Administracyjny oznaczają konieczność precyzyjnego wskazania naruszonych przez sąd pierwszej instancji przepisów. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania. Tak pojmowanych wymogów skarga kasacyjna w oznaczonym powyżej zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego nie spełnia, przeto uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli w tym aspekcie. F. Dalej skarżący kasacyjnie kwestionuje, że droga wewnętrzna nie stanowi "innego miejsca publicznego" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb. Stanowisko to jest błędne i w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzić trzeba, że budowa ogrodzeń tylko wtedy jest reglamentowana prawnie i wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, gdy odgradza nieruchomość od strony dróg, ulic, placów, torów i innych miejsc publicznych albo gdy ogrodzenie przekracza 2,20 m wysokości (art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb). Z ustaleń organu I instancji zaakceptowanych w tym zakresie przez organ odwoławczy ustalono, że ul. [...] i ul. I., mimo iż nie są drogami publicznymi, są drogami wewnętrznymi (dz. nr [...] i dz. nr [...]), które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określone są jako teren 7KDW oraz 5KDW pod drogę wewnętrzną i mają charakter miejsca publicznego. Okoliczność ta została potwierdzona przez sąd pierwszej instancji. Tym samym w niniejszym postępowaniu zarówno organy, jak i sąd pierwszej instancji powyższe drogi wewnętrzne o nr [...] i [...] uznali właściwie za "miejsce publiczne". Stanowisko to, wbrew przedstawionym we wniesionej kasacji wywodom, należy podzielić. Jak wynika wprost z treści art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb, przepis ten wymienia obok dróg także "inne miejsca publiczne". Ustawodawcy chodzi zatem o drogę w rozumieniu miejsca publicznego (powszechnie dostępnego), a nie o drogę w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Prawidłowa wykładnia normy prawnej art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb, może i powinna prowadzić do wniosku, że także droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, stanowi "inne miejsce publiczne". Jeżeli bowiem do istniejącej drogi, w tym drogi wewnętrznej, która nie jest drogą publiczną, ma dostęp nieograniczona ilość osób korzystających z tej drogi, a nawet wystarczy, iż korzysta z niej mniejsza liczba osób, to nie sposób przyjąć, że droga ta nie stanowi miejsca publicznego. Staje się nim z woli właściciela, ze względu na ustanowiony przez niego sposób użytkowania. W przedmiotowej sprawie przedmiotowa działka służy jako dojazd do określonych domów i już z tego względu można mówić, że została spełniona przesłanka ogólnodostępności. Przemawia za tym również ratio legis omawianego przepisu, który wymaga dokonania zgłoszenia budowy ogrodzenia właśnie od strony miejsc publicznych. Taka wykładnia powyższej normy przyjmowana jest z reguły w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i stanowi dominującą linię judykatury. W szczególności teza ta zawarta została w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2002 r., IV SA 2386/99 (niepubl.) – "... droga niezaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, to i tak stanowi «inne miejsce publiczne», o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane". Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2732/13 oraz z dnia 2 lipca 2004 r., OSK 454/04, a także: z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 643/06, z dnia 23 sierpnia 2006 r., II OSK 1002/05, z dnia 29 listopada 2007 r., II OSK 1593/06, jak również z dnia 20 czerwca 2013 r., II OSK 458/12, wszystkie publikowane na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl. Ponadto, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2006 r., II OSK 939/05, a co ma istotne znaczenie w okolicznościach przedmiotowej sprawy, ujęcie drogi w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego, potwierdza wolę organu gminy traktowania danej drogi jako miejsca publicznego. Wprawdzie w złożonej skardze kasacyjnej strona wskazuje na odmienny pogląd, który prezentuje Naczelny Sąd Administracyny w wyroku z dnia 28 marca 2006 r., II OSK 675/05, to jednak skład orzekający w niniejszej sprawie tego poglądu nie podziela ze względu na argumentację wyżej przedstawioną. Z powyższych przyczyn za wadliwe uznać należało wywody kasacji zmierzające do wykazania, że droga wewnętrzna, nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, nie może stanowić innego miejsca publicznego, w czym wnoszący skargę kasacyjną upatruje naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb i przyjęcie, że pojęcie "inne miejsce publiczne" oraz "droga" użyte w tym przepisie można interpretować rozszerzająco, a nie z zastosowaniem wykładni systemowej w odniesieniu do art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, co doprowadziło do błędnego zastosowania tego przepisu przez sąd pierwszej instancji. Pojęcie ustawowe drogi zawarte w ustawie o drogach publicznych oznaczające budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, dotyczy więc drogi publicznej. Tymczasem w tej sprawie mamy do czynienia z drogą wewnętrzną, zaś definicja drogi wewnętrznej znajduje się w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem drogą wewnętrzną jest każda droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Droga może być albo publiczna albo wewnętrzna. W tej sprawie mamy do czynienia z tą ostatnio wymienioną i niewątpliwie stanowi ona, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, "inne miejsce publiczne" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb. Dlatego też inwestor wnosząc przedmiotowe ogrodzenie w takim miejscu zobligowany był dokonać uprzednio stosownego zgłoszenia (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2732/13, LEX nr 1780546 oraz z dnia 20 czerwca 2013 r., II OSK 458/12, LEX nr 1559774). G. Zdaniem Sądu w konsekwencji powyższych wywodów nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej odnośnie błędnego uznania, że w odniesieniu do przedmiotowego ogrodzenia znajduje zastosowanie § 8 ust. 1 pkt 14 lit. a uchwały Rady Gminy [...] nr LI/5 96/2009 z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie § 8 ust. 1 pkt 14 lit. b tej uchwały. Zgodnie z obowiązującym MPZP dla terenu obejmującego działkę [...] umożliwia się realizację ogrodzeń, jednakże wysokość ogrodzeń działek od strony dróg winna wynosić nie więcej niż 1,50 m, w tym w części powyżej wysokości 0,40 m wyłącznie dopuszcza się sytuowanie ogrodzeń ażurowych (§ 8 pkt 14 lit. a), zaś odnośnie ogrodzenia działek nie wymienionych w § 8 pkt 14 lit. a dopuszcza się sytuowanie ogrodzeń nie wyższych niż 2 m (§ 8 pkt 14 lit. b). Zasadnie organy nadzoru budowlanego, a w ślad za nimi sąd pierwszej instancji ustaliły, że ul. [...] i ul. [...], mimo iż nie są drogami publicznymi są drogami wewnętrznymi (dz. nr [...] i dz. nr [...]), które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określone są jako teren przeznaczony pod drogę wewnętrzną. Przepis § 8 pkt 14 lit. a MPZP nie rozróżnia bowiem dróg na drogi publiczne, czy też drogi wewnętrzne, zatem odnosi się on do wszystkich dróg. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zatem, że zarzut skarżącego kasacyjnie w zakresie błędnego zastosowania dla przedmiotowego ogrodzenia zapisu § 8 pkt 14 lit. a MPZP, należy uznać za nieuzasadniony. H. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały zdaniem Sądu oparte na usprawiedliwionych podstawach, skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 Ppsa.