II OSK 756/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 474/13 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 15 kwietnia 2013 r. nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki tarasu z zadaszeniem oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 474/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi W. M., zw. dalej skarżącym, na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., zw. dalej WINB, z dnia 15 kwietnia 2013 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki tarasu z zadaszeniem, uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja WINB o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, o nakazie dokonania rozbiórki tarasu wraz z zadaszeniem oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Uzasadniając zaskarżone orzeczenie Sąd stwierdził, że podane w zaskarżonej decyzji WINB uchybienia przepisów prawa nie mają charakteru naruszeń przepisów postępowania. Zdaniem Sądu, wskazany jako niewłaściwie zastosowany art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, nie jest przepisem proceduralnym lecz przepisem prawa materialnego. Jego treść wskazuje konsekwencje stwierdzenia niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Moc prawna regulacji art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, wyposaża organy nadzoru architektoniczno-budowlanego w kompetencje do wiążącego ustalania zachowań podmiotów administrowanych. Powołany przepis ustalając rodzaje nakazów kierowanych do inwestorów nie jest przepisem proceduralnym, czyli takim który ustala przebieg czynności organu mających doprowadzić do wydania decyzji administracyjnej. Określa on rodzaje nakazów jakie mają doprowadzić do wyeliminowania stanu samowoli budowlanej, ustala sferę praw i obowiązków w sferze prawa materialnego, a nie procesowego. W ocenie Sądu, organ odwoławczy podkreślając, że organ I instancji nie mógł ponownie nakładać obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w istocie zakwestionował sposób konkretyzacji normy prawa materialnego, do czego nie jest uprawniony treścią art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, jeżeli organ odwoławczy dostrzeże wyłącznie naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci nieprawidłowego ustalenia treści stosunku prawnoadministracyjnego, to winien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i zreformować wydaną decyzję przy uwzględnieniu zakazu wynikającego z art. 139 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organ odwoławczy wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 138 § 2 k.p.a. nie wskazał na te okoliczności, których niewyjaśnienie uniemożliwia wydanie decyzji w oparciu o zebrany materiał dowodowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WINB nie sposób doszukać się wskazania braków w materiale dowodowym, który uniemożliwiają wykonanie treści art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Wyłączną podstawą skasowania decyzji PINB były nieprawidłowości w interpretacji i zastosowaniu art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie zaś naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w stopniu wymagającym powtórzenia tego postępowania przynajmniej w znacznej części. Innymi słowy, zdaniem Sądu, organ wskazując w uzasadnieniu decyzji, że PINB nieprawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego nie mógł doprowadzić do usunięcia braków w postępowaniu wyjaśniającym, jak wskazuje treść art. 138 § 2 k.p.a. Konkludując, Sąd I instancji uznał, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 138 § 2 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, skoro nie wykazano stosownie do treści tej regulacji podstaw do uchylenia decyzji PINB i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze kasacyjnej H. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a wyrokowi zarzucono: l) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z 138 § 2 k.p.a, w zw. z art. art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie decyzji WINB z dnia 15 kwietnia 2013 r., nr ..., uchylającej decyzję PINB z dnia 30 stycznia 2013 r., w przedmiocie nakazania skarżącej rozbiórki tarasu z zadaszeniem, z uwagi na to, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 51 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) bez prawnych podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ II instancji stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 51 ust. 3 pkt. 2 Prawa budowlanego, który zawiera rodzaje nakazów kierowanych do inwestorów nie jest przepisem proceduralnym, czyli takim, który ustala przebieg czynności organu mających doprowadzić do wydania decyzji administracyjnej, przywołany przepis stanowi sferę praw i obowiązków w zakresie prawa materialnego a nie procesowego, a skoro zdaniem organu II instancji, organ I instancji nie mógł nakładać obowiązku dokonania określonych robót budowlanych w istocie kwestionuje sposób konkretyzacji normy prawa materialnego, do czego nie jest uprawniony treścią art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji kiedy: - stanowisko organu II instancji było w pełni uzasadnione, albowiem stwierdzenie, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego uprawniało ten organ do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie, w zakresie wydania orzeczenia. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP (stanowisko takie wyraził WSA w wyroku z dnia 19.09.2007 r., IV SA/Wa 1140/07 W sytuacji, kiedy organ odwoławczy uznaje, że zaskarżona decyzja I instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP), - interpretację przepisu art. 138 § 2 k.p.a., w zakresie jego zastosowania przez organ II instancji należy ocenić w kontekście wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym w razie niewykonania obowiązku o którym mowa w tym przepisie, zastosowanie ma przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 obwiązującego Prawa budowlanego - ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U 2004 r., Nr 93, poz. 888), a dokładnie ust. 2 pkt 1 ustawy wskazuje, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, zastosowanie mają przepisy tej ustawy. Wobec powyższego zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po upływie terminu lub na wniosek inwestora właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 2 i wydaje decyzję: w przypadku nie wykonania obowiązku w terminie - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Są to sankcje, które organ z urzędu nakłada w wyniku niewykonania obowiązku określonego art. 51 ust. 1 pkt Prawa budowlanego, - nie jest trafny pogląd Sądu, że uchylenie decyzji przez organ II instancji na mocy art. 138 § 2 k.p.a., skutkowało naruszeniem przez ten organ art. 136 k.p.a., albowiem treść cyt. przepisu wskazuje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sprawie bowiem nie zachodziła konieczność dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodu, a właściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, co skutkowało koniecznością uchylenie decyzji organu I instancji, 2) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku wytycznych dla organu, którego orzeczenie zostało uchylone w zakresie dalszego postępowania, w sytuacji kiedy: - uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia dotyczy wykładni (de facto rozszerzającej) przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazuje, na czym polegało dokonane naruszenie przy wydaniu decyzji przez organ II instancji, lecz nie wskazuje wytycznych co do dalszego postępowania organu administracji "stwierdzone przez WSA naruszanie przepisów w postaci art. 138 § 2 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy skoro nie wskazano stosownie do treści tej regulacji podstaw do uchylenia decyzji PINB i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania" (str. 7 uzasadnienie). Zgodnie z wyrokiem NSA, II FSK 133/07, uzasadnienie wyroku, które w przypadku określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. nie przedstawia dosłownie niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania organu administracji, narusza to unormowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Przechodząc więc do rozpoznania pierwszego z postawionych zarzutów, tj. zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z 138 § 2 k.p.a, w zw. z art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP nie ma usprawiedliwionej podstawy. Jak zasadnie wykazał Sąd I instancji organ odwoławczy wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 138 § 2 k.p.a. nie wskazał na okoliczności, których niewyjaśnienie uniemożliwia wydanie decyzji w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Jak zaś wynika z treści art. 138 § 2 k.p.a. warunkiem jego zastosowania jest to, że sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinno być traktowane jako wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, co czyni niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą tego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 633/05, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis powyższy należy ponadto odczytywać łącznie z art. 136 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W wyroku z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1274/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał trafnie, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, bowiem gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Podobnie przyjął NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1919/11 i w wyroku z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1725/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Powyższe oznacza, że mieści się w kompetencjach organu odwoławczego uzupełnienie w ograniczonym zakresie postępowania wyjaśniającego poprzez przeprowadzenie określonego dowodu lub nawet kilku dowodów (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2323/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności sprawy niniejszej należało podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż wyklucza możliwość wydania decyzji w trybie kasacyjnym okoliczność, że organ II instancji ma inny pogląd w zakresie stosowanego przez organ I instancji prawa materialnego. Poruszając się bowiem w granicach ustaleń faktycznych może zająć odmienne stanowisko co do stosowanego przepisu a następnie dokonać analizy, czy zastosowanie tego przepisu wymaga przeprowadzenie czynności dowodowych. W okolicznościach przedmiotowej sprawy organ odwoławczy nie uzasadnił w przekonujący sposób wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a., ani też nie wskazał, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. Nawet bowiem uznanie przez organ odwoławczy, że organ I instancji nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do pełnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy lub przynajmniej w stopniu wystarczającym do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia nie może prowadzić jeszcze do wniosku, że istnieje konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jak już bowiem wyżej wskazano, organ odwoławczy ma możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., gdy pewne okoliczności faktyczne sprawy nie zostały w pełni wyjaśnione, tak aby możliwe stało się podjęcie przez niego rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym a nie czysto procesowym, jakim jest decyzja kasacyjna przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzić więc należy, że w przedmiotowej sprawie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji było wadliwe, gdyż zasadnie przyjął Sąd I instancji, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia WINB nie sposób doszukać się wskazania braków w materiale dowodowym, które uniemożliwiają wykonanie treści art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Wyłączną podstawą skasowania decyzji PINB były nieprawidłowości w interpretacji i zastosowaniu art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie zaś naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w stopniu wymagającym powtórzenia tego postępowania przynajmniej w znacznej części. Nie ma również usprawiedliwionej podstawy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie odnoszącym się do braku wytycznych w zaskarżonym wyroku. Wprawdzie w uzasadnieniu tego wyroku nie wskazano wprost czynności którą miałby wykonać organ II instancji, jednakże z wcześniejszej części uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzywszy się potrzeby powtarzania postępowania dowodowego, a zatem pozostawiając merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, wskazuje na normę wyrażoną w przepisie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przyjętą jako podstawę materialną decyzji, którą zastosował organ I instancji. Podzielić też należało wywód Sądu I instancji odnoszący się do zastosowania ww. przepisu jako konsekwencji prawnej niewykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a taka była podstawa decyzji z 2002 r. Nie ma przy tym racji organ II instancji twierdząc w zaskarżonej i uchylonej przez Sąd I instancji decyzji, że na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego organ nie może ponownie nakładać obowiązku rozbiórki, albo że jest to decyzja o takim samym rozstrzygnięciu jak decyzja z 2002 r. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest (i był w dacie orzekania decyzją z 2002 r.) podstawą do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, natomiast art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w przypadku niewykonania ww. obowiązku jest podstawą nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź nakazania rozbiórki całego lub części obiektu, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Inaczej mówiąc, co wyartykułował Sąd I instancji ten ostatni przepis jest konsekwencją niewykonania nałożonego obowiązku. To zaś, że przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji z 2002 r. było nałożenie obowiązku rozbiórki tarasu (stanowiącego część obiektu), a przedmiotem decyzji opartej na art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego było nakazanie rozbiórki części obiektu budowlanego (tj. tarasu) nie może być odczytywane jako ponowne wydanie decyzji wobec tego samego przedmiotu ani też, że jest to powtórne nałożenie tego samego obowiązku. Pomijając zbieżność semantyczną określenia części obiektu budowlanego, zarówno podstawy na których wydawane były kolejne decyzje, jak też ich przedmiot wynikający z dyspozycji obu omawianych przepisów różnicują je pod względem zakresu stosowania nie pozwalając na zaakceptowanie twierdzenia, że organ ponownie nakłada obowiązku rozbiórki, albo że jest to decyzja o takim samym rozstrzygnięciu. Organ II instancji ma więc, wynikające z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jednoznacznie określone podstawy i granice możliwego rozstrzygnięcia, a zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionej podstawy. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ----------------------- 1