II OSK 834/14

Dnia 3 października 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 99/13 w sprawie ze skargi E. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie przewlekle prowadzonego postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 88/13 oddalił skargę E. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie przewlekle prowadzonego postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w dniu 8 lipca 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga E. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie o sygn. [...] dotyczącej legalności robót budowlanych w budynku mieszkalnym istniejącym na działce nr [...] położonym w G. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 25 maja 2012r. E. S. zwróciła się do Starostwa Powiatowego o przeprowadzenie kontroli legalności istniejącego budynku mieszkalnego wraz z dobudówką na działce nr [...], położonej w G., będącej własnością A. M., przeprowadzenie kontroli legalności wykonywanych prac remontowo - budowlanych przy ww. dobudówce mieszkalnej. Podała, że jako właścicielka sąsiedniej działki nr [...] nie była informowana o "żadnej dobudowie ani o prowadzonych pracach przy tym budynku". Wniosek został przekazany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. W konsekwencji dokonanego zgłoszenia w dniu 21 listopada 2012 r. została przeprowadzona kontrola w sprawie legalności robót budowlanych w budynku mieszkalnym istniejącym na działce nr [...] położonej w G., która stanowi własność A. i P. M. zam. G.. Dokonując kontroli w terenie stwierdzono, że w budynku tym prowadzone są roboty remontowe obejmujące: wymianę istniejących okien drewnianych na plastikowe, rynien i docieplenie budynku, na podstawie zgłoszenia z nr: [...] z dnia [...] marca 2012 r., wymianę jednej krokwi zewnętrznej przy połaci północno-zachodniej na budynku mieszkalnym na podstawie zgłoszenia nr: [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz remont balustrady na balkonie i wymianę murłaty, na podstawie zgłoszenia nr: [...] z dnia [...] października 2012. Wymienione wyżej zgłoszenia na zakres robót remontowych w nich wyszczególniony dokonane zostały właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, tj. Staroście S. Do ww. zgłoszeń Starosta S. nie wniósł sprzeciwu. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr: [...] zostało umorzone postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych w budynku mieszkalnym istniejącym na działce nr [...] położonej w G. O wynikach kontroli pani E. S. została poinformowana pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr: [...]. W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach [...] E. S. zwróciła się o wszczęcie postępowania sądowego celem wyjaśnienia i rozstrzygnięcia legalności istnienia budynku mieszkalnego na działce [...] i legalności prac remontowo budowlanych. W uzasadnieniu podała, że należąca do niej działka oznaczona nr [...] bezpośrednio przylega do działki nr [...], na której prowadzone były prace remontowo - budowlane "wymagające odpowiedniej dokumentacji". Skarżąca jako najbliższa właścicielka działki sąsiedniej nie została powiadomiona o planowanych inwestycjach na działce sąsiedniej, co stało się przyczyną złożenia wniosku do Starosty w S. w dniu [...] maja 2012r. celem przeprowadzenia kontroli na działce nr [...]. Sprawa do dnia złożenia skargi nie został wyjaśniona. Organy nadzoru budowlanego odmawiają przyznania jej przymiotu strony i odmawiają jej wglądu w akta oraz nie przesyłają decyzji. Sprawa trwa już 14 miesięcy. Zdaniem skarżącej działania inspektorów są niezgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę organ streścił przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego we wskazanej wyżej sprawie. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do wyjaśnienia czy skarżąca przed wniesieniem skargi składała zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, pełnomocnik E. S. wyjaśnił, że takie zażalenie zostało złożone. Na dowód tego przedłożył jej pisma z dnia 2 listopada 2012r. i z dnia 11 stycznia 2013r. W piśmie z dnia 2 listopada 2012r., zatytułowanym jako zażalenie "na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S." E. S. zwróciła się o pociągnięcie wyżej wymienionego do odpowiedzialności dyscyplinarnej za: niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a., niewstrzymanie prac budowlanych na działce [...], ukrywanie popełnionych samowoli budowlanych dla korzyści. W piśmie z dnia 11 stycznia 2013r., zatytułowanym jako zażalenie na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w sprawie [...] dotyczącej pisma PINB w S. i [...] z dnia [...] grudnia 2012r. E. S. zwróciła się o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec PINB w S., G. W., rozstrzygnięcie zażaleń i wniosków w drodze postanowień wraz z uzasadnieniem oraz o wszczęcie postępowań z udziałem stron dotyczących kontroli wybudowanego szamba na działce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznając skargę za niezasadną wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżąca wyczerpała tryb warunkujący wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Sąd I instancji zaznaczył, że pismo skarżącej nieudolnie formułowane, w którym raz mowa o bezczynności, innym razem o przewlekłości postępowania ostatecznie sprecyzowane wskazuje, że skarga dotyczy przewlekłości postępowania. Postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 50 – 51 ustawy prawo budowlane jest postępowaniem, w którym przymiot strony winien być określony na podstawie art. 28 k.p.a. Pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Sąd I instancji wskazał, że skoro przepis art. 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania, to ustalenie interesu prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Odnosząc to do postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, właściciel sąsiedniej nieruchomości winien wskazać konkretny przepis prawa przewidujący ograniczenie w swobodnym korzystaniu z danej nieruchomości. Stroną takiego postępowania są zatem te podmioty, których interes prawny lub obowiązki dotyczą postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 – 51 prawa budowlanego. Taki interes prawny występuje zatem w sytuacji, jeżeli inwestycja może wpłynąć np. na możliwość zabudowy jego działki. Sąd I instancji zaznaczył, że jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu administracyjnego (patrz: wyrok z dnia 12 stycznia 2012 r., II OSK 2035/10) cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy wówczas interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzje, które rozstrzygają o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Sąd I instancji podał, że w przedmiotowej sprawie skarżąca E. S. domaga się przyznania jej przymiotu strony w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych w postaci wymiany okien, rynien, docieplenia budynku, remontu balustrady na balkonie i wymianie murłaty, wszystko na działce nr [...] w G. Działka skarżącej nr [...] jest działką sąsiednią. Zdaniem Sądu I instancji E. S. nie jest stroną w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła skarżąca i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 50 i 51 Ustawy Prawo Budowlane, w zw. z art. 144 kodeksu cywilnego poprzez stwierdzenie, iż skarżąca nie jest stroną niniejszego postępowania, w sytuacji, gdy nie zostały wyjaśnione okoliczności związane z ustaleniem, czy prace remontowo - budowlane prowadzone na działce sąsiedniej o nr [...] położonej w G. nie mają bezpośredniego wpływu na działkę skarżącej, w szczególności, gdy w toku postępowania skarżąca wskazywała, że prace prowadzone na tej działce mają znaczny, niekorzystny wpływ na jej działkę, a ponadto oparcie przedmiotowego orzeczenia jedynie na przepisach art. 50 i 51 ustawy prawo budowlane podczas, gdy istniała konieczność rozważenia całości sprawy i ewentualnego przyznania skarżącej prawa strony na podstawie innych przepisów prawa materialnego, a to na podstawie art. 144 kodeksu cywilnego. Podnosząc powyższy zarzut wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. przyznanie na rzecz adwokata kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, według norm prawem przepisanych. Sąd na k. 5 uzasadnienia wyroku sam przyznaje, iż postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego jest postępowaniem w którym przymiot strony powinien zostać określony na podstawie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Ten zaś art. mówi, że "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Z powyższego wynika, iż podstawowym obowiązkiem organów postępowania, jak też Sądu było ustalenie, czy skarżąca posiada interes prawny w zgłoszeniu wniosku o przeprowadzenie kontroli legalności istniejącego budynku mieszkalnego wraz z dobudówką także prac remontowo - budowlanych związanych z w/w nieruchomością, także prac remontowo - budowlanych związanych z w/w nieruchomością. Zgodnie z art. 144 kodeksu cywilnego właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Skarżąca w toku postępowania niejednokrotnie podnosiła, iż zakres prac prowadzonych na sąsiedniej działce w sposób znaczący i niekorzystny wpływa na jej działkę. Na działce [...] dokonano m.in. zmiany przyłączy elektrycznych, przebudowy całego urządzenia zbiorczego wodociągu z którego wyprowadzana jest linia wodociągowa do innych domów, odpływy kanalizacji deszczowej, budowa drugich wzmacniających fundamentów przy dobudówce mieszkalnej. Biorąc pod uwagę zakres i charakter w/w robót nie ulega wątpliwości, iż mogły one wpłynąć niekorzystnie na działkę skarżącej w tym także nawet na możliwość zabudowy jej działki, od czego Sąd I instancji na k. 5 uzasadnienia uzależnia nadania jej statusu strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany. Skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 50 i 51 Prawa budowlanego w zw. z art. 144 kc poprzez stwierdzenie przez Sąd, że skarżąca nie jest stroną w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych, które polegały na wymianie okien, rynien, dociepleniu budynku, remoncie balustrady na balkonie i wymianie murłaty na działce nr [...] w G., która jest działką sąsiednią w stosunku do działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej. Zatem istota sporu w tej sprawie sprowadza się do ustalenia czy skarżąca może być uznana za stronę postępowania w sprawie prowadzonej na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, które to ustalenie może przesądzić o interesie skarżącej i skuteczności złożonej przez nią skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, że skarżąca nie ma interesu prawnego w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym ww. prac remontowych, a to z poniższych względów. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten konstruuje pojęcie legitymacji skargowej. Natomiast przepisem ogólnym, określającym kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w trybie art. 50, 51 prawa budowlanego jest art. 28 k.p.a. W myśl ostatnio wymienionej normy stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie dominuje zdecydowanie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony, pojęcie strony może być zatem wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05). W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by istniał związek między sprawą legalności robót budowlanych, które zostały wymienione na wstępie, a faktem posiadania przez skarżącą nieruchomości w sąsiedztwie. Wadliwie skarga kasacyjna wskazuje na przepis art. art. 144 kc. W myśl tej normy właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Ochrony w trybie tego przepisu poszukiwać należy przed sądem powszechnym. W konsekwencji wskazać trzeba, że skarżąca nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, który w kontekście art. 28 kpa wskazywałby na istnienie w sprawie prowadzonej w oparciu o przepis art. 50 -51 ustawy Prawo budowlane jej interesu prawnego. Przepisy art. 50, 51 prawa budowlanego nie stanowią również takiej podstawy( por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009r. , sygn. akt. II OSK 616/08). Trafnie zatem Sąd I instancji przyjął, że postępowanie nie dotyczy obowiązku ani interesu skarżącej kasacyjnie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie działa on na zasadzie prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.