II OSK 872/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2139/21 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 sierpnia 2021 r., nr 379/OPON/2021 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2139/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 sierpnia 2021 r., nr 379/OPON/2021, którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty Pruszkowskiego z dnia 2 lipca 2021 r., nr 1685/2021, wydane na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej "K.p.a.", o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Pruszkowskiego z dnia 26 września 2018 r., nr 1789/2018, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...], [...] i [...] obręb [...] w P.. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z akt sprawy wynikają następujące istotne okoliczności, mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia organów: - 26 września 2018 r. Starosta Pruszkowski decyzją Nr 1789/2018 wydał ww. pozwolenie na budowę; - 28 lutego 2021 r. do Starostwa Powiatowego w Pruszkowie wystąpiła B. R. (w imieniu swoim i mieszkańców Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. działając jako członek Zarządu Wspólnoty) z prośbą o udzielenie informacji w sprawie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. (pozwolenie Nr 1789/2018), tj. udzielenie informacji czy Wspólnota została powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowy oraz czy Wspólnota jest stroną udostępnienia opinii o zacienieniu budynku Wspólnoty; - 10 marca 2021 r. Starosta Pruszkowski udzielił odpowiedzi na ww. zapytanie; - 8 kwietnia 2021 r. do Starostwa Powiatowego w Pruszkowie wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego (datowany na dzień 31 marca 2021 r., nadany za pośrednictwem Poczty Polskiej 1 kwietnia 2021 r.); - w uzupełnieniu ww. wniosku wskazano, że podstawą prawną wniosku w sprawie wznowienia postępowania był art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organów jest zgodne z prawem, a wszelkie zarzuty skarżącej są bezzasadne. Sąd wskazał, że na wstępnym etapie po wniesieniu wniosku organ administracyjny bada m.in. czy został zachowany termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Na tym wstępnym etapie organ nie może dokonywać oceny zasadności wniosku i rozstrzygać, czy wskazane w podaniu okoliczności mogące wskazywać na konieczność wznowienia postępowania są prawdziwe i czy rzeczywiście wystąpiły (np. czy skarżącej Wspólnocie przysługiwał przymiot strony). Analiza, czy wskazana przez wnioskodawcę przesłanka faktycznie zaistniała, następuje dopiero po wznowieniu postępowania (czyli w drugiej fazie postępowania). Dlatego w niniejszej sprawie, na aktualnym etapie postępowania kluczowym problemem była analiza tego, czy podmiot wnoszący podanie zachował termin do jego wniesienia zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a., a organy oceniły, że wniosek o wznowienie został złożony po terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 2 K.p.a.). W ocenie Sądu, zgodzić się można z wnioskami organów wskazującymi na to, że: - B. R. wniosła zapytanie (w formie wiadomości e-mail) w dniu 28 lutego 2021 r. do Starosty Pruszkowskiego w sprawie konkretnego numeru decyzji dla konkretnej inwestycji; - dane inwestycji widoczne były na tablicy informacyjnej zgodnie ze zdjęciem dołączonym przez Wnioskodawcę do akt sprawy; - wnioskodawczyni już w momencie składa zapytania wiedziała jaki organ wydaje pozwolenia na budowę, jaki jest numer decyzji i jej zakres. Sąd wyjaśnił, że zawarty w art. 148 § 2 K.p.a. zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi przede wszystkim, o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Po 935/17). Zatem dla ustalenia zachowania ustawowego terminu do skutecznego wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. istotny jest sam fakt powzięcia przez wnioskodawcę wiadomości o istnieniu decyzji. Dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie jest wymagane fizyczne doręczenie decyzji. Bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania organ liczy zatem nie od daty doręczenia decyzji (jak np. termin do wniesienia odwołania), lecz od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o danej decyzji, tj. powziął wiadomość o jej istnieniu i zawartym w niej rozstrzygnięciu (por. wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., II OSK 1713/17). Inaczej mówiąc, datą "dowiedzenia się" o decyzji jest moment, w którym strona dowiedziała się czego dana decyzja dotyczy. Dowiedzenie się nie oznacza precyzyjnego określenia decyzji. Wystarczy zatem wiedza o rozstrzygnięciu zawartym w decyzji. W ocenie Sądu, prawidłowo przyjął organ, że obowiązek udowodnienia, kiedy strona konkretnie dowiedziała się o wydaniu decyzji spoczywa na stronie żądającej wznowienia postępowania. To strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu miesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Jednakże organ administracji publicznej nie jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 sierpnia 2021 r., VII SA/Wa 1330/21). Nie mniej jednak, biorąc pod uwagę art. 7 i art. 9 K.p.a. organy administracji mają obowiązek weryfikacji argumentów wnioskującego oraz przedstawienie swojego stanowiska, w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Przedstawione przez stronę dowody zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego organ powinien skonfrontować z innymi dowodami, pozostającymi w jego dyspozycji, a w szczególności z tymi, jakie znajdują się w aktach sprawy, co do której żąda się wznowienia. W niniejszej sprawie B. R. formułując wniosek o udzielenie informacji (e-mail z 28 lutego 2021 r. – w aktach sprawy) była w posiadaniu kompletnych informacji pozwalających zidentyfikować przedmiotową decyzję, takich jak nazwa organu, który decyzję wydał, przedmiot i lokalizacja inwestycji oraz sposób i data rozstrzygnięcia sprawy, czyli zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie ostatecznego pozwolenia na budowę. Zatem powyższe informacje są równoznaczne z "dowiedzeniem się" o istnieniu decyzji w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Twierdzenie skarżących, że faktycznie Wspólnota dowiedziała się o decyzji dopiero z dniem doręczenia jej kopii decyzji Sąd uznał za bezzasadne. Artykuł 148 § 2 K.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania dopełnienia wymogu "doręczenia decyzji", której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie "powzięcia przez stronę wiadomości" o istnieniu danej decyzji. Prawidłowo przyjęły zatem organy, że wniosek w formie wiadomości e-mail o udostępnienie informacji został nadany w dniu 28 lutego 2021 r., a więc należało przyjąć, że Wspólnota dowiedziała się o decyzji nie później niż w tej dacie. Natomiast wniosek o wznowienie postępowania nadano w dniu 1 kwietnia 2021 r. Powyższe proste zestawienie dat (28 kwietnia 2021 r. – "dowiedzenie się o decyzji" i 1 kwietnia 2021 r. – wniosek o wznowienie postępowania) wskazują na niezachowanie ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 2 K.p.a. To z kolei obligowało organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Na marginesie Sąd wyjaśnił, że przedmiotem skargi, a więc i kontroli Sądu było rozstrzygniecie wyłącznie formalne, stąd brak możliwości odniesienia się do jakichkolwiek zarzutów merytorycznych kierowanych wobec decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Warszawie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, spowodowane nierozpatrzeniem całego materiału dowodowego, co znalazło wyraz w przyjęciu, że skarżąca składając wniosek z dnia 28 lutego 2021 r. miała wiedzę w zakresie decyzji oraz inwestycji, podczas gdy skarżąca w trakcie trwania postępowania przed organami I oraz II instancji podnosiła, że w rzeczonym wniosku powołała się na informacje znajdujące się na tablicy informacyjnej budowy, na której brak było informacji o zakresie wydanej decyzji, w wyniku czego błędnie ustalono, że skarżąca w dniu 28 lutego 2021 r. dowiedziała się o decyzji, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do przyjęcia, że bieg terminu zakreślonego w art. 148 § 1 K.p.a., który zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, organ I i II instancji liczył od dnia 28 lutego 2021 r., nie zaś od dnia 10 marca 2021 r., w którym skarżąca rzeczywiście dowiedziała się o decyzji, co doprowadziło do odebrania skarżącej prawa do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i w konsekwencji wpłynęło na treść wyroku WSA w Warszawie, który nie stwierdził naruszenia powyższych przepisów postępowania dowodowego przez organy administracyjne; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 148 § 2 K.p.a., polegające na błędnym założeniu, że skarżąca nie zachowała ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co z kolei doprowadziło WSA w Warszawie do mylnego założenia, iż organ II instancji zobligowany był utrzymać w mocy postanowienie Starosty Pruszkowskiego o odmowie wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej brak jest podstaw do przyjęcia, że w rzeczonym wniosku strona skarżąca powołała się na informacje znajdujące się na tablicy informacyjnej budowy, na której brak było informacji o zakresie wydanej decyzji. Takiej argumentacji strony skarżącej przeczy treść rzeczonej tablicy informacyjnej. Otóż z tablicy tej wynikało, że decyzja nr 1789/2018 dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego w P. przy ul. [...]. Potwierdza to także treść wniesionego do Starosty Pruszkowskiego e-maila, w którym strona skarżąca, celem uzyskania stosownych informacji, sama wskazuje czego dotyczy decyzja nr 1789/2018, a mianowicie właśnie "budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P.". Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że na tablicy informacyjnej brak było informacji o zakresie wydanej decyzji. Ponadto Sąd I instancji w tych okolicznościach sprawy trafnie ocenił, że organy administracyjnego zasadnie przyjęły, iż były to informacje wystarczające do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w terminie, o jakim mowa w art. 148 § 2 K.p.a. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wyłożył, że dla terminowego złożenia wniosku o wznowienie nie jest wymagane zaznajomienie się danego podmiotu z treścią samej decyzji, lecz wystarczające jest uzyskanie takich informacji, które pozwalają na powzięcie informacji o wydaniu decyzji. Takie też stanowisko Sądu I instancji ma swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym bieg terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a., rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji, a nie w dacie zapoznania się z jej treścią. To kiedy strony faktycznie zapoznały się z treścią decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie wpływa na fakt, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, rozpoczął swój bieg po doręczeniu stronom pisma z informacją o wydaniu tej decyzji (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2023 r., II OSK 2798/20). Chodzi wyłącznie o informację o wydaniu decyzji, przy czym musi to być informacja na tyle precyzyjna, aby możliwe było zidentyfikowanie decyzji w stopniu pozwalającym stronie na sformułowanie żądania o wznowienie postępowania (por. wyrok NSA z 12 lipca 2023 r., I OSK 1759/20). Przez "dowiedzenie się o decyzji" należy rozumieć powzięcie wiedzy o samym fakcie wydania rozstrzygnięcia, ale w sposób umożliwiający złożenie podania o wznowienie (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2024 r., III OSK 2324/22). W tej zaś sprawie zarówno z treści tablicy informacyjnej, jak i okoliczności sprawy w postaci wysłanego do organu zapytania wynika, że strona skarżąca w dniu 28 lutego 2021 r. dysponowała wszystkimi informacjami, pozwalającymi ma przyjęcie, że powzięła informację o wydaniu przez Starostę Pruszkowskiego decyzji nr 1789/2018 dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P., a więc dysponowała wszystkimi koniecznymi informacjami umożliwiającymi złożenie podania o wznowienie. Dlatego istniały podstaw do stwierdzenia, że wniosek o wznowienie wniesiony 1 kwietnia 2021 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) należało uznać jako wniesiony z naruszeniem jednomiesięcznego terminu, co oznacza, że zasadnym było wydanie przez organ administracyjny postanowienia na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. o odmowie wznowienia postępowania, a w tych warunkach Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę "zwykłą" na postanowienie Wojewody, którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty o odmowie wznowienia postępowania. W omawianym zakresie brak jest podstaw do przyjęcia, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 148 § 2 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.