II OSK 929/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 704/18 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 19 października 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 704/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej narządu słuchu wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. S., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 "ust. 2" p.p.s.a. zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 145 §. 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy przez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie poprzez: a. ocenę materiału dowodowego z badań źródeł hałasu, na jaki narażona była skarżąca w ostatnich latach pracy, tj. 1995-2010, z pominięciem okresu lat pracy 1961-1977 i skutków wykonywanej w tym okresie pracy w przemyśle włókienniczym, b. ocenę materiału dowodowego wyłącznie na bazie jednostkowych badań pomiaru natężenia źródeł dźwięku, w sytuacji kiedy zasadnym jest stały pomiar źródeł dźwięku, przez dłuższy, przynajmniej 30-dniowy okres, celem dokładnego ustalenia natężenia źródeł dźwięku, a następnie dokonanie jego oceny poprzez wyliczenie średniej arytmetycznej tych pomiarów, c. ocenę materiału dowodowego wyłącznie na podstawie badań natężenia źródeł dźwięku przeprowadzonych na odcinku trasy ruchu pojazdów, z wyłączeniem pomiarów, które powinny być również przeprowadzone w okolicach stanowiska pracy skarżącej, d. przyjęcie, że poziom natężenia źródeł dźwięku w miejscu wykonywania pracy był z pewnością niższy niż w miejscach jego faktycznego pomiaru, bez wskazania konkretnej wartości, która mogła być mniejsza w stopniu znikomym; w konsekwencji e. ocenę wskazanych wyżej natężeń źródeł dźwięku wraz z podnoszonymi w toku procesu okolicznościami głośnych rozmów klientów na hali sprzedaży oraz trzaskających drzwi bez uwzględnienia faktycznie występującej choroby zawodowej (co zostało stwierdzone) spowodowanej pracą w okresie od 1961-1977 r. i w oderwaniu od tej choroby zawodowej, f. ocenę materiału dowodowego bez uwzględnienia zakresu błędu urządzeń pomiarowych służących do pomiaru natężeń źródeł dźwięku, g. nieuzasadnioną odmowę wiarygodności zeznań świadków; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie zasady praworządności poprzez rozstrzygnięcie sprawy z naruszeniem przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., wydając tym samym wyrok z naruszeniem prawa, w konsekwencji 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 "ust. 1" k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania poprzez wydanie wyroku przy udziale licznych naruszeń zarówno samej procedury postępowania, jak i naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę wskazanego orzeczenia w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że Sąd wojewódzki dokonał oceny materiału dowodowego w oparciu o jednostkowe badania natężeń źródeł dźwięku, na które narażona była skarżąca kasacyjnie, bez ustaleń stopnia natężenia ruchu pojazdów na jezdni oraz w miejscu pracy skarżącej, które to natężenie w poszczególnych dniach może być większe. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd całkowicie pominął też okoliczność, że praca w latach 1995-2010 pogłębiała skutki choroby zawodowej występującej u skarżącej kasacyjnie, bezzasadnie przyjmując, a następnie oceniając stan faktyczny według norm ocen dla osób niecierpiących na chorobę zawodową niedosłuchu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (w skardze kasacyjnej błędnie podano ust. 2 zamiast punkt 2). Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Nie można zgodzić się z zarzutami, że organy orzekające uchybiły ogólnym zasadom prawnym wymienionym w Kodeksie Postepowania Administracyjnego, które stanowią wiążące wytyczne dla stosowania wszystkich przepisów Kodeksu. W niniejszej sprawie organy sanitarne obu instancji, niewątpliwie, zgodnie z zasadą praworządności zawartą w art. 6 działały na podstawie przepisów prawa, w toku postępowania stały na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 – zasada prawdy obiektywnej). Zgodnie także z zasadą zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a., nie ust. 1 jak podano w skardze) prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Decyzje wydano nie naruszając swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. - oceniając na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Skarżąca kasacyjnie zupełnie pomija fakt, że kontrolowany obecnie wyrok sądu I instancji jest trzecim wyrokiem, który zapadł w jej sprawie. Na skutek wniesionej przez nią skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, decyzje obu instancji w przedmiocie nie stwierdzenia choroby zawodowej zostały uchylone wyrokiem z 28 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 459/13. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że odnośnie pracy skarżącej w charakterze księgowej nie dokonano ustaleń w zakresie narażenia zawodowego na hałas, mimo wskazywania przez nią okoliczności dotyczących występowania hałasu i wymienieniu konkretnych źródeł hałasu. Dlatego brak rzetelnej oceny warunków pracy nie dawał podstaw do stanowczego ustalenia przesłanek z art. 235 ¹ Kodeksu pracy. Natomiast wyrokiem z 6 kwietnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 24/17 WSA w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego uznając, że organ II instancji obowiązkom nałożonym wyrokiem sądu z dnia 28 stycznia 2014 r. nie sprostał i w ogóle nie dokonał ustaleń co do istnienia narażenia zawodowego. Sąd wskazał na potrzebę zbadania źródeł hałasu, na jaki narażona była strona w ostatnich latach pracy tj.1995-2010. Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie zostało już zaakceptowane przez sąd, zatem poza sporem jest, że A. S. była narażona na hałas w latach 1961 – 1977 podczas pracy w [...] Zakładach Przemysłu [...] (obecnie "[...]" S.A. w C.) na stanowisku obcinaczki i w C. Zakładach Przemysłu [...] "[...] (obecnie "[...] S.A.") w C. na stanowisku przewijacza przędzy i nici. Nie można zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej, że organy orzekające, a za nimi sąd I instancji pominęły ten okres pracy. Od 1977 roku pracowała w różnych zakładach jako pracownik biurowy, ostatnio w okresach 1995 – 2004 i 2005 -2009 w firmach "[...]" i "[...]" na stanowisku głównej księgowej. W sprawie wydane było orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. – Poradnia Chorób Zawodowych w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] (k. 8 akt administracyjnych), opinia uzupełniająca na wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. (po wyroku WSA w Gliwicach z 28 stycznia 2014 r.) Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Prawy w K. z [...] marca 2016 r. (k. 69) i orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego z [...] czerwca 2016 r. nr [...] (k.75-76). Niekwestionowane jest, że u skarżącej kasacyjnie rozpoznano obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu typu ślimakowatego (lub czuciowo-nerwowego) na poziomie 68 dB w uchu prawym i 48 dB w uchu lewym. Schorzenie to jest objęte charakterystyką choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Jednak ponieważ od lat 80-tych strona nie pracowała w narażeniu na hałas to nie przyjęto zawodowej etiologii niedosłuchu. Kluczowe dla wydania decyzji były wytyczne wyżej wymienionych wyroków - należało ocenić narażenie skarżącej na hałas w okresie kiedy pracowała na stanowisku głównej księgowej, w miejscu z uwagi na położenie narażonym na wysokie stężenie hałasu. Przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające. Wykonując wytyczne zawarte w wyroku sądu organ sanitarny zwrócił się pismem z [...] października 2017 r. do strony o informację, w której z obecnie działających firm pod adresem [...] w C. należałoby przeprowadzić pomiary hałasu, w celu zweryfikowania jego szkodliwego działania podczas zatrudnienia na stanowisku głównej księgowej w latach 1995-2010 w firmie "[...]" S.C. oraz "[...]". Ustalono, że w lokalu w którym miałoby dojść do badań znajduje się sklep monopolowy, a jego właściciel nie wyraża na nie zgody. Wobec braku zgody na przeprowadzenie badań w pomieszczeniu w/w lokalu organ zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska Delegatura w C. z zapytaniem czy w latach 1995-2010, a więc w okresie zatrudnienia A. S. w budynku przy ul. [...] były prowadzone badania poziomu hałasu w przedmiotowym obszarze. W odpowiedzi inspektorat przesłał opracowanie z 1996 r. pt.: "Wyniki badań akustycznych i wibracji ruchu drogowego w wybranych przekrojach pomiarowych na terenie C.". Na podstawie tych badań [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przyjął, że skarżąca kasacyjnie, pracując w miejscu oddalonym ponad 10 m od jezdni (gdzie poziom natężenia hałasu był największy, mieszczący się w granicach dopuszczalności) nie pracowała w warunkach narażenia chorobą zawodową. Ma rację organ i sąd wojewódzki, że trudno także przyjąć, że ewentualne głośniejsze dźwięki jakie mogły się pojawić w obrębie budynku (głośne wypowiedzi, trzaskanie drzwiami, szuranie i.t.p) mogły stanowić samoistny czynnik chorobotwórczy i by występowały w większym nasileniu niż przeciętnie w warunkach pracy biurowej. Skarga kasacyjna jest w zasadzie polemiką z tymi ustaleniami nie poparta żadnymi dowodami. Skoro w sprawie organ odwoławczy wykonał zalecenia zawarte w wyroku sądu z 6 kwietnia 2017 r. i ustalił, że w latach 1995-2010, kiedy skarżąca była zatrudniona na stanowisku głównej księgowej brak było narażenia zawodowego na chorobę zawodową prawidłowo odmówił stwierdzenia u niej choroby zawodowej narządu słuchu wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Już tylko na zakończenie należy stwierdzić, że zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 193 p.p.s.a. Zgodnie z tym artykułem, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).