II OSK 962/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej X S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 405/19 w sprawie ze skargi X S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z 10 grudnia 2019 r., II SA/Lu 405/19, oddalił skargę X S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2019r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin (PINB) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wykonania na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] obiektu budowlanego składającego się z czterokondygnacyjnego zespołu ośmiu kontenerów, który został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W toku postępowania przeprowadzono kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że na ww. działce znajdują się kontenery morskie ustawione w dwóch rzędach, po cztery w każdym. Każdy kontener o wymiarach 2,44 m x 12,20 m i wysokości 2,85 m zbudowany jest z ramy stalowej wypełnionej po bokach stalową blachą karbowaną pionowo oraz drzwi dwuskrzydłowych. Każdy kontener posiada kostki w narożach, które służą do mocowania systemowego i transportu kontenerów. Kontenery ustawione zostały na podłożu z płyt betonowych, połączone ze sobą za pomocą systemowych zapięć tzw. "twist lock", tworząc obiekt budowlany o długości 24 m, wysokości 11,60 m i szerokości 2,44 m, nie połączony trwale z gruntem. Na obiekcie zainstalowana jest rama z rur stalowych do której zamontowana jest powłoka reklamowa przedstawiająca produkt jednego z producentów napojów alkoholowych. W trakcie postępowania ustalono, że składowanie kontenerów morskich na działce rozpoczęto w dniu 9 stycznia 2018 r. W odpowiedzi na zgłoszenie zamiaru przystąpienia do montażu ramy stalowej na kontenerach (16 marca 2018 r.), Prezydent Miasta Lublin decyzją z 8 maja 2018 r. wniósł sprzeciw. PINB ustalił, że nie przyjęto zgłoszenia ww. robót budowlanych, ani nie zostało wydane pozwolenie na budowę spornego obiektu. Dla obszaru obejmującego ww. działkę brak jest obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pomimo sprzeciwu do zgłoszenia i braku pozwolenia na budowę inwestor wybudował sporny obiekt. Z notatki służbowej z kontroli przeprowadzonej w dniu 19 lipca 2018 r. wynika, że omawiany obiekt dalej istnieje mimo deklaracji jego usunięcia oraz że na kontenerach zostały zamontowane plandeki reklamowe. Podczas prowadzonego postępowania ustalono też, że inwestor – skarżąca Spółka – jest dzierżawcą terenu, na którym znajduje się sporny obiekt. Użytkownik wieczysty działki - Y S.A. w [...] poinformowała, że w umowie dzierżawy nie ma zapisu o udzieleniu dzierżawcy prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 19 września 2018 r. dokonano kolejnej kontroli i stwierdzono, że ustalenia z ostatniej kontroli są aktualne. Ponadto na konstrukcji zamontowano z trzech stron reklamę jednego z producentów piwa. Odległość obiektu reklamowego od drogi - ul. [...], wynosi 21,5 m. Postanowieniem z 8 października 2018 r. PINB nałożył na inwestora na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane obowiązek przedstawienia, w terminie do 1 lutego 2019 r., określonych dokumentów celem legalizacji obiektu. Inwestor nie dostarczył żądanych dokumentów. Na podstawie powyższych ustaleń, decyzją z 1 marca 2019 r. PINB nakazał inwestorowi (skarżącej Spółce) rozbiórkę ww. obiektu wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (LWINB) decyzją z 26 kwietnia 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania X S.A. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z 1 marca 2019 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że zachodziły podstawy do wydania nakazu rozbiórki wyżej opisanego samowolnie zrealizowanego obiektu. Sporny obiekt kontenerowy, niepołączony trwale z gruntem, jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane (P.b.). W świetle art. 29 ust. 1 P.b. budowa tymczasowego obiektu budowlanego nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skargą X S.A. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., polegające na nieumorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego Spółki, mimo jego bezprzedmiotowości; art. 7, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 15 i art. 105 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte i niepełne rozważenie wskazywanych przez Spółkę okoliczności dotyczących kwalifikacji prawnej spornego obiektu; art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i 5 P.b. i w zw. z art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE, seria L, nr 88, s. 5, ze zm.) w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w sprawie rozbiórki pomimo braku podstawy prawnej dla takiego władczego działania organu administracji publicznej, a to wobec faktu, że zespół kontenerów nie stanowił obiektu budowlanego w rozumieniu wskazanych przepisów, bowiem nie został wzniesiony z wyrobów budowlanych, a więc nie mógł być objęty dyspozycją art. 48 ust. 1 P.b. W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd podkreślił, że organy zakwalifikowały sporny obiekt jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 P.b. W świetle tego przepisu, pod pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. W ocenie organów sporny obiekt mieści się w zakresie objętym drugą częścią przytoczonej definicji (obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem). Sąd odnotował w tym miejscu, że podobnego rodzaju obiekty, składające się z zespołu kontenerów, były również kwalifikowane inaczej, jako urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż nie znajduje podstaw do zakwestionowania kwalifikacji prawnej spornego obiektu, jaką przyjęły organy orzekające w rozpoznawanej sprawie. Wskazał, że cecha trwałego związania z gruntem w przypadku tego rodzaju obiektów, które nie są posadowione na fundamencie, zawsze jest obarczona ryzykiem niejednoznacznej oceny. Istnieją argumenty pozwalające zarówno na uzasadnienie tezy o trwałym związaniu z gruntem (jak miało to miejsce w sprawie II SA/Lu 97/19), można jednak znaleźć odpowiednio przekonujące argumenty, że tego rodzaju cecha nie występuje w przypadku spornego obiektu (jak przyjęły to organy w rozpatrywanej sprawie). Nie można zatem zdaniem Sądu zarzucić organom jednoznacznie wadliwej oceny. Ponadto zmiana kwalifikacji prawnej przez uznanie, że jest to obiekt trwale związany z gruntem, nie zmieniłaby niczego w zakresie rozstrzygnięcia sprawy, prowadziłaby bowiem do takiego samego wniosku, że w sprawie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę spornego obiektu, którego Spółka bezspornie nie uzyskała. Zmiana kwalifikacji prawnej w pewnych okolicznościach mogłaby być ponadto niekorzystna dla skarżącej, bowiem w przypadku tymczasowych obiektów budowlanych ustawodawca przewidział kilka wyjątków od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tym niemniej jednak również w tym aspekcie sprawy ewentualna zmiana kwalifikacji prawnej obiektu nie wpływa na rozstrzygnięcie, gdyż żaden z wyjątków ustawowych nie ma zastosowania do spornego obiektu. W ocenie Sądu nie można zgodzić się z argumentacją Spółki, że sporny obiekt kontenerowy nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 5 P.b. Pod pojęciem obiektu budowlanego ustawodawca rozumie: budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Niesporne jest oczywiście, że obiekt kontenerowy nie stanowi ani budynku ani obiektu małej architektury, mieści się jednak w bardzo szerokiej kategorii pojęciowej budowli, obejmującej w istocie wszystko to, co jest obiektem budowlanym, a nie jest budynkiem czy obiektem małej architektury. Wyliczenie zawarte w definicji budowli (art. 3 pkt 3 P.b.) ma charakter wyłącznie przykładowy, a nie zamknięty. Nie ulega wątpliwości, że przy braku trwałego związania z gruntem sporny obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu drugiej części definicji zawartej w art. 3 pkt 5 P.b., w którym ustawodawca wymienił przykładowo m.in. obiekty kontenerowe. Nie jest zasadna argumentacja skarżącej, że sporny obiekt nie spełnia podstawowej cechy definicyjnej obiektu budowlanego, gdyż nie został wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. W tym zakresie Sąd w pełni podzielił argumentację przytoczoną we wspomnianym wyroku z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Lu 97/19. Wskazał, że w uzasadnieniu tego wyroku w pełni trafnie Sąd wskazał: "Nie ulega bowiem wątpliwości, że już same jego rozmiary wskazują na to, że musiał być wykonany przy użyciu ciężkiego sprzętu, w sposób zorganizowany, co pozwala na uznanie, że choć nie zawiera innych elementów budowlanych (betonowych, metalowych), jest obiektem wykonanym "z użyciem wyrobów budowlanych" (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2016 r., II SA/Gd 625/15). Pojęcia "wyrobów budowlanych", użytego w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, nie należy przy tym utożsamiać z pojęciem "wyrobu budowlanego" zdefiniowanym w art. 2 pkt 1 rozporządzenia [nr 305/2011]. Jak wynika z preambuły tego rozporządzenia, jego celem jest wprowadzenie ujednoliconych ocen wyrobów budowlanych dla zapewniania projektowania i wykonywania obiektów budowlanych w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi, zwierząt domowych ani mienia oraz niewywierający szkodliwego wpływu na środowisko. Usunięcie przeszkód technicznych w dziedzinie budownictwa możliwe jest wyłącznie poprzez ustanowienie zharmonizowanych specyfikacji technicznych służących do oceny właściwości użytkowych wyrobów budowlanych. Te zharmonizowane specyfikacje techniczne powinny obejmować badania, obliczenia i inne środki zdefiniowane w normach zharmonizowanych oraz w europejskich dokumentach oceny do celów oceny właściwości użytkowych w odniesieniu do zasadniczych charakterystyk wyrobów budowlanych. Przepis art. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, który stanowi, że "wyrób budowlany" oznacza "każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych", nie oznacza, że za obiekt budowlany można uznać tylko taki obiekt, który został wykonany z "wyrobów budowlanych" w rozumieniu tego przepisu. Wykładnia celowościowa przepisów tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że każdy wyrób budowlany wprowadzany do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych, musi spełniać określone (zharmonizowane) normy bezpieczeństwa. Definicja "wyrobu budowlanego" zawarta w omawianym rozporządzeniu została sformułowana dla potrzeb ustalania i kontrolowania - ze względów bezpieczeństwa - obrotu wyrobami (produktami) wykorzystywanymi w budownictwie. Definicja ta nie może być więc traktowana jako kryterium kwalifikacji danego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodzić się należy z poglądem, że "okoliczność zdefiniowania obiektu budowlanego jako budynku, budowli bądź obiektu małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesionego z użyciem wyrobów budowlanych nie oznacza, że na przeszkodzie do uznania danego obiektu za obiekt budowlany może stać użycie do jego wykonania materiałów, które temu celowi nie powinny służyć. Użycie do budowy obiektu materiałów, które nie spełniają odpowiednich norm lub nie posiadają wymaganych właściwości technicznych może natomiast stać na przeszkodzie do dopuszczenia tak wykonanego obiektu budowlanego do użytkowania" (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 stycznia 2019 r., II SA/Sz 1090/18)". W ocenie Sądu argumentacja ta ma pełne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Sąd nie podzielił również twierdzeń Spółki o braku podstaw prawnych obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku spornego obiektu. Zasadą obowiązującą w prawie budowlanym (art. 28 ust. 1 P.b.) jest to, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W świetle art. 29 ust. 1 P.b., wprowadzającego wyjątki od obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego, istnieją trzy przypadki, w których tymczasowe obiekty budowlane są objęte takim zwolnieniem: po pierwsze, tymczasowe obiekty budowlane, niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (pkt 12); po drugie, obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położone na terenie budowy, oraz barakowozy używane przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych (pkt 24); po trzecie, tymczasowe obiekty budowlane stanowiące wyłącznie eksponaty wystawowe, niepełniące jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowane na terenach przeznaczonych na ten cel (pkt 25). Zdaniem Sądu sporny obiekt budowlany nie może zostać zakwalifikowany do żadnego z powyższych punktów. Skarżąca Spółka twierdzi, że zespół kontenerów nie jest w ogóle obiektem budowlanym, gdyż kontenery są w tym miejscu wyłącznie składowane celem dalszego wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem (do transportu). Trafnie w tym kontekście wskazywał organ I instancji, powołując się na orzecznictwo sądowe, że dla objęcia spornego obiektu zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. konieczne jest łączne spełnienie dwóch warunków: zamiaru przeniesienia tymczasowego obiektu w inne miejsce nie później niż przed upływem 120 dni oraz dokonanie zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 P.b. Dokonanie zgłoszenia jest niezbędne, gdyż wskazuje początek biegu terminu do przeniesienia obiektu. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że inwestor nie dokonał zgłoszenia zamiaru budowy spornego obiektu, ani nie dokonał przeniesienia go w inne miejsce w terminie 120 dni od dnia wybudowania (od 9 stycznia 2018 r.). Z kolei niemożność zaliczenia spornego obiektu do któregoś z pozostałych punktów obejmujących zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego jest oczywista i nie wymaga wyjaśnień. W ocenie Sądu bezsprzecznie w sprawie nie miał zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b., gdyż nie odnosi się on do budowli. Z treści tego przepisu wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych (wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym). Skarżąca bezsprzecznie wykonała – jak wyżej wyjaśniono - roboty polegające na budowie (od podstaw) spornego urządzenia, a nie na instalowaniu reklamy na innym urządzeniu bądź obiekcie. Ubocznie należy podnieść, że w odniesieniu do instalowania urządzeń reklamowych wymagane jest zgłoszenie (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), Skarżąca zgłosiła wprawdzie zamiar przystąpienia do montażu ramy stalowej na kontenerach (16 marca 2018 r.), jednak organ administracji architektoniczno-budowlanej (Prezydent Miasta Lublin) decyzją z 8 maja 2018 r. wniósł skutecznie sprzeciw. Skoro natomiast sporny obiekt nie mieści się w żadnym z wyjątków wskazanych wyjątków, jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego prawidłowo prowadził postępowanie w sprawie w tzw. trybie legalizacji (art. 48 P.b.). Jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej jest przedstawienie określonych dokumentów wskazanych postanowieniem organu nadzoru (art. 48 ust. 3 P.b.). Niesporne jest w sprawie, że pomimo nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów (postanowienie PINB z 8 października 2018 r.) Spółka obowiązku tego nie wykonała. W tej sytuacji legalizacja samowoli budowlanej nie była możliwa, co skutkowało koniecznością wydania nakazu rozbiórki spornego obiektu. Sąd nie znalazł również podstaw do zakwestionowania prawidłowości nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu na Spółkę jako inwestora, mimo, że jest ona jedynie dzierżawcą działki, na której obiekt jest usytuowany. Wyjaśniono, iż zgodnie z art. 52 P.b., inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wymienienie w art. 52 P.b. w ustalonej kolejności trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. W pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, będący sprawcą samowoli budowlanej. Dopiero w przypadkach, gdy inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utraci uprawnienie do wykonania decyzji rozbiórkowej albo jeżeli nie jest możliwe ustalenie inwestora-sprawcy samowoli budowlanej, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest samowolnie wzniesiony obiekt budowlany lub działającego w jego imieniu zarządcy. W rozpoznawanej sprawie, skoro inwestor został ustalony w sposób niesporny, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały art. 52 P.b. obciążając obowiązkiem rozbiórki Spółkę jako bezpośredniego sprawcę samowoli budowlanej. Z tych wszystkich przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Skargą kasacyjną X S.A. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 15 i 105 § 3 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2018 r., znak [...], pomimo jej wadliwości i naruszenia wskazanych przepisów; 2) przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie: a) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1, 3, 5 i 6 P.b. w zw. z art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 ("Rozporządzenie 305/2011") poprzez ich błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że dla kwalifikacji konstrukcji jako obiektu budowlanego nie ma znaczenia to, czy został on wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych w rozumieniu art. 2 ust. 1 Rozporządzenia 305/2011, podczas gdy w świetle literalnej wykładni wskazanych przepisów nie można uznać za obiekt budowlany konstrukcji, w skład której nie wchodzi przynajmniej jeden wyrób budowlany w rozumieniu powołanych przepisów prawa; b) art. 2 pkt 1 Rozporządzenia 305/2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu, tj. przyjęciu, że nie znajduje on zastosowania w sprawie, pomimo że art. 48 ust. 1 P.b., który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, odwołuje się wprost do pojęcia obiektu budowlanego, którym w związku z treścią art. 3 pkt 1 P.b. jest obiekt wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych, a więc przedmiotów materialnych mieszczących się w ramach definicji zawartej w art. 2 pkt 1 Rozporządzenia 305/2011; c) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 3 P.b. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kwalifikacja danej konstrukcji jako budowli wyklucza możliwość zastosowania procedury zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b., a w przypadku nieuzyskania pozwolenia na budowę prowadzi do zastosowania art. 48 ust. 1 P.b., podczas gdy literalne brzmienie powołanych przepisów, a zwłaszcza art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b., wskazuje na to, że ustawodawca nie różnicuje tablic reklamowych z punktu widzenia tego, czy spełniają również warunki definicji budowli, a w konsekwencji kwestia kwalifikacji konstrukcji jako budowli jest dla zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. irrelewantna; d) art. 48 ust. 1 P.b. w zw. z art. 3 pkt 3 i 5 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym uznaniu, że sporna konstrukcja stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., a także tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 P.b., podczas gdy sporna konstrukcja nie spełnia wymogów uznania jej za tego rodzaju obiekty. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono motywy na poparcie wskazanych wyżej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Orzekając na tej podstawie Sąd odwoławczy uznał, iż przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego pozostają w realiach tej sprawy nieusprawiedliwione. Przede wszystkim, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji o nakazie rozbiórki spornego obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. ust. 4 P.b. i słusznie uznał, iż decyzja ta w pełni odpowiada prawu stąd właściwie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie było więc uzasadnionych podstaw do zastosowania przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. bowiem w sprawie nie ujawniono takiego naruszenia prawa procesowego, które pozwalałoby na zastosowanie ww. normy. Nie jest więc usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 15 i 105 § 3 k.p.a. (zaś w przypadku tego ostatniego przepisu nie ma takiej jednostki redakcyjnej). Pozostałe zarzuty podniesione w kasacji a dotyczące naruszenia prawa materialnego również nie zasługiwały na uwzględnienie. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma kwestia czy kontenery morskie posadowione w dwóch kolumnach po cztery jeden na drugim, posadowione na podkładzie z płyt betonowych, połączone ze sobą, nietrwale związane z gruntem stanowią obiekt budowlany. Zdaniem Skarżącej Spółki generalnie nie jest to obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę bowiem nie został wzniesiony z wyrobów budowlanych. Argumentacja skarżącej nie zasługuje na aprobatę. Kontener morski ustawiony na płytach betonowych niezwiązany na stałe z gruntem – co jest niesporne - stanowi obiekt budowlany. Obiekt budowlany to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 P.b.). Z uwagi na brak stałego związania z gruntem jest tymczasowym obiektem budowlanym (art. 3 pkt 5 P.b.). Wprawdzie jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, istnieją również pewne argumenty pozwalające na uznanie, że sporna budowla jest trwale związana gruntem, lecz można również znaleźć argumenty na przyjęcie tezy jak w tej sprawie o braku takiego związania, niemiej jednak okoliczność ta nie ma istotnego wpływu na wynik postępowania. W tej sprawie dot. prawidłowości zastosowania art. 48 P.b. drugorzędne znaczenie ma kwestia trwałego związania tego obiektu z gruntem. O ile bowiem trwałe związanie z gruntem ma decydujące znaczenie dla oceny, czy dany obiekt jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b., o tyle nie decyduje o tym, czy obiekt wymaga pozwolenia na budowę, albowiem obowiązek ten dotyczyć może nie tylko budynków, lecz i innych obiektów budowlanych. Należy zauważyć, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż obiekty kontenerowe stanowią, co do zasady, tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 P.b., a które należy zaliczyć do obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 tej ustawy (tak wyroki NSA: z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 104/04; z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1443/06; z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1001/09; z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 576/10; z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2717/15 ; z dnia 23 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2125/18. Niemniej jednak, w okolicznościach tej sprawy, należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji o prawidłowej kwalifikacji spornego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem. Pod pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. W art. 3 pkt 5 P.b. zostały wyróżnione dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwsze z nich to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Po drugie, jest nim obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Katalog tymczasowych obiektów budowlanych nie jest zamknięty i w każdej sprawie należy dokonać, mając na uwadze cechy danego obiektu, indywidualnej oceny, czy może on być zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany - patrz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2160/21 Jak wskazuje art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b., uzyskanie pozwolenia na budowę nie jest konieczne w przypadku budowy (czyli w tym przypadku – postawienia) tymczasowych obiektów, które nie są trwale połączone z gruntem i zostały przewidziane do przeniesienia albo rozbiórki w terminie wskazanym w zgłoszeniu, jednak nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy, który został wskazany w zgłoszeniu. Z powyższego wynika, że postawienie kontenera wyłącznie w oparciu o zgłoszenie będzie możliwe w sytuacji, w której obiekt zostanie przeniesiony lub rozebrany przed upływem 180 dni od momentu jego postawienia. Tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b., jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowodaministracyjnym, zgodnie z którym jeżeli tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia w okresie dłuższym niż wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b., to budowa takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę (por. w szczególności: wyrok NSA z 30 listopada 2000r., sygn. akt SA/Sz 2010/98; wyrok WSA w Poznaniu z 25 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 121/08, z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Po 59/14, wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3053/15). Do doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że w tym okresie (180 dni od rozpoczęcia budowy) obiekt, który odpowiada ww. cechom a zrealizowany w ramach samowoli budowlanej, podlega legalizacji w oparciu o przepis art. 49b P.b. Stosowanie wobec obiektu trybu z art. 48 ustawy jest uprawnione wtedy, gdy organ ustali, że obiekt jest trwale związany z gruntem lub został zrealizowany w okresie dłuższym niż termin wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. W realiach tej sprawy zachodzi przesłanka ustawienia spornej budowli w okresie dłuższym niż termin wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. Bezsporne jest, że należące do skarżącej Spółki obiekty kontenerowe posiadają cechy tymczasowego obiektu budowlanego. Budowa (posadowienie) tego rodzaju obiektu wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b.w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. ). A contrario tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Z niekwestionowanych ustaleń organów wynika, że skarżąca Spółka zgłoszenia takiego nie dokonała, a w chwili wydawania zaskarżonej decyzji upłynęło ponad 180 dni od daty budowy (ustawienia) obiektu składającego się z ośmiu kontenerów morskich połączonych ze sobą, o łącznej wysokości 1160 m ², na działce nr [...] w [...] przy ul. [...]. Jak wynika z lektury akt, składowanie kontenerów rozpoczęto 9 stycznia 2018 r. W dniu 16 marca 2018 r. dokonano zgłoszenia zamiaru przystąpienia do montażu ramy stalowej na kontenerach, do którego Prezydent Miasta Lublina wniósł decyzją z 8 maja 2018 r. sprzeciw. Nie jest sporne, iż inwestor nie dokonał zgłoszenia ww. robót budowlanych ani nie zostało wydane pozwolenie na budowę. Pomimo sprzeciwu i braku pozwolenia na budowę inwestor zrealizował sporny obiekt co potwierdziła kolejna kontrola 19 września 2018 r. Na konstrukcji zamontowano reklamę jednego z producentów piwa. Tym samym nie jest sporne, iż przedmiotowa budowla nie połączona trwale z gruntem zrealizowana została bez wymaganego zgłoszenia a jej okres ustawienia jest dłuższy niż termin wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. (180 dni). Z tych powodów skoro sporna budowla wymagała w takich okolicznościach pozwolenia na budowę to należało wszcząć postępowanie legalizacyjne z art. 48 ust. 1 P.b. Dlatego też wydano postanowienie w dniu 8 października 2018 r. w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. nakładając na inwestora przedłożenie wymaganych dokumentów w terminie do dnia 1 lutego 2019 r.(zaświadczenie o zgodności z planem, cztery egzemplarze projektu budowlanego i oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Z obowiązków tych inwestor się nie wywiązał, co nie jest w skardze kasacyjnej kwestionowane. Natomiast wobec uchylenia się przez inwestora od przedstawienia żądanych dokumentów zasadnie orzeczono nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego składającego się z zespołu ośmiu kontenerów połączonych ze sobą. Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut kasacji naruszenia art. 48 ust. 1 P.b. w zw. z art. 3 pkt 3 i 5 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Nie można podzielić stanowiska skarżącej Spółki, że sporny obiekt budowlany nie powstał z użyciem materiałów budowlanych. Zarzut niezastosowania w sprawie treści art. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia 305/2011 – nie można również uznać za usprawiedliwiony. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji trafnie wyłożył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zasadniczo definicja "wyrobu budowlanego" zawarta w omawianym rozporządzeniu unijnym została sformułowana dla potrzeb ustalania i kontrolowania – ze względów bezpieczeństwa – obrotu wyrobami (produktami) wykorzystywanymi w budownictwie. Definicja ta nie może być więc traktowana jako kryterium kwalifikacji danego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w odniesieniu do treści art. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia 305/2011 decyzje organów obu instancji zawierają wskazywaną wadę postępowania. Nawet jeżeli organy nie wyjaśniły dokładnie tej kwestii, to tego rodzaju wadzie nie można nadać kwalifikacji jako istotnego naruszenia prawa procesowego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wystąpienie istotnej wady, która miała wpływ na wynik sprawy uzasadnia uwzględnienie zarzutów przez Sądy Administracyjne. W niniejszej sprawie nie wykazano zaś aby kwestia dotycząca wymogu wzniesienia obiektu budowlanego z wykorzystaniem wyrobów budowlanych mogła stanowić kryterium kwalifikacji danego obiektu budowlanego. Przede wszystkim należy stwierdzić, że przedmiotem tej sprawy była ocena, czy wzniesiony obiekt budowlany stanowi lub nie stanowi tzw. "samowoli budowlanej" i czy jest możliwa jego legalizacja, a nie ocena, jakie wyroby budowlane zostały zastosowane celem wzniesienia tej konstrukcji - podobnie w wyroku NSA z 3 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3034/19. Niemniej ustosunkowując się do tego rodzaju zarzutów należy stwierdzić, że nie ma podstaw do twierdzenia, iż przedmiotowa budowla nie został wzniesiona z użyciem wyrobów budowlanych. Oceny tej nie zmienia okoliczność dodania w przepisie art. 3 pkt 1 P.b., do definicji obiektu budowalnego przesłanki wzniesienia z użyciem wyrobów budowlanych, co nastąpiło na podstawie art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 443). Pojęcie wyrobu budowlanego definiuje ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2019 r. poz. 266 ze zm.). W myśl art. 2 pkt 1 tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o wyrobie budowlanym – należy przez to rozumieć wyrób budowlany, o którym mowa w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Nr 305/2011. Stosownie zaś do art. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia nr 305/2011 pod pojęciem wyrobu budowlanego należy rozumieć każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych. Taka definicja "wyrobu budowlanego" obowiązywała jeszcze przed ww. nowelizacją Prawa budowlanego (patrz: ustawa z 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o wyrobach budowlanych oraz o systemie oceny zgodności; Dz. U. z 2013 r. poz. 898). Ponadto zdefiniowanie "wyrobu budowlanego" w ww. sposób było efektem harmonizacji polskiego ustawodawstwa z normami unijnymi, a nie miało na celu ograniczać prawną kwalifikację obiektu budowlanego. Taką ocenę potwierdza to, że wskazane rozporządzenie unijne nie wylicza wyrobów budowlanych, ale w załączniku nr IV do tego rozporządzenia wymieniono kody grup wyrobów budowlanych, wśród których są wyroby stalowe, betonowe, itp. Przy czy należy jeszcze raz podkreślić, przedmiotem tej sprawy nie była ocena, czy do wykonania przedmiotowej budowli , która w efekcie posłużyła skarżącej spółce jako urządzenie reklamowe, inwestor użył wyrobów budowlanych posiadających odpowiednie atesty i oznaczenia, ale to, że wykonał budowlę (art. 3 pkt 3 P.b.) bez wymaganego pozwolenia na budowę w obszarze, w którym nie obowiązywał plan miejscowy. Stąd wdrożono procedurę legalizacyjną a wobec nie wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z 8 października 2018 r. w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. słusznie w konsekwencji zastosowano art. 48 ust. 1 P.b. i wydano nakaz rozbiórki. W tych warunkach w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny, zgodnie z którą przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., na który wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Nie można więc tym samym zarzucić Sądowi pierwszej instancji błędnej wykładni art. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 3,5 i 6 P.b w zw. z art. 2 pkt 1 rozporządzenia 305/2011z dnia 9 marca 2011 r. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut wniesionego środka odwoławczego błędnej wykładni art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 3 P.b. Nie budzi wątpliwości NSA, że sporny zespół ośmiu obiektów kontenerowych posadowiony na działce nr [...] w [...], będący tymczasowym obiektem budowlanym niepołączonym trwale z gruntem, stanowił w efekcie konstrukcję nośną dla reklamy. Jednakże słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b., nie miał zastosowania w tej sprawie. Z treści tego przepisu wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych (z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym). W niniejszej sprawie postępowanie dot. robót polegających na budowie (od podstaw) spornego urządzenia, a nie na instalowaniu reklamy na innym urządzeniu bądź obiekcie. Podkreślić trzeba, że instalowanie urządzeń reklamowych zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b., zwolnione od obowiązku uzyskania tego pozwolenia, nie może polegać na wykonaniu nowego obiektu budowlanego bowiem sprowadza się do prac związanych z obiektem już istniejącym tj. przymocowania do tego obiektu urządzenia reklamowego. Wówczas obiekt ten służy za nośnik dla urządzenia. Zamierzenie budowlane, na które składa się zarówno wykonanie takiego obiektu, jak również osadzenie na nim urządzenia reklamowego, nie może zatem być uznane za instalowanie tego urządzenia. Konkludując, uznać należy, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo prowadziły postępowanie legalizacyjne (art. 48 P.b.). Jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej jest przedstawienie określonych dokumentów wskazanych postanowieniem organu nadzoru (art. 48 ust. 3 P.b.). Niesporne jest w sprawie, że pomimo nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów (postanowienie PINB z 8 października 2018 r.) Spółka obowiązku tego nie wykonała. W tej sytuacji legalizacja samowoli budowlanej nie była możliwa, co skutkowało koniecznością wydania nakazu rozbiórki spornego obiektu. Przedstawione wyżej rozważania pozwalają przyjąć stanowisko, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.