II OW 101/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta G. a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w G. w sprawie zanieczyszczenia wód podziemnych na: - działce nr [...] obręb [...], położonej w G.; - działce nr [...] i [...] obręb [...], działce [...] obręb [...] położonych w G.; - działce nr [...], [...], [...], [...]obręb [...] oraz działkach [...], [...], [...] obręb [...] położonych w G.; - działce nr [...],[...],[...] (wcześniej [...]) obręb [...] oraz [...] (wcześniej [...]) obręb [...], położonych w G.; - działce nr [...] obręb [...] położonej w G.; - działce nr [...], [...] i [...]obręb [...], w studniach [...] i [...] na ujęciu "[...]" postanawia wskazać Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosków w sprawie zanieczyszczenia wód podziemnych. Prezydent Miasta G. wnioskiem z dnia 25 czerwca 2013 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w G. poprzez wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. jako organu właściwego w sprawie zanieczyszczenia wód podziemnych na: - działce nr [...] obręb [...], położonej w G., - działce nr [...] i [...] obręb [...], działce [...] obręb [...] położonej w G. - działce nr [...],[...],[...],[...] obręb [...] oraz na działkach [...],[...],[...] obręb [...] położonej w G., - działce nr [...],[...],[...] (wcześniej [...]) obręb [...] oraz [...] (wcześniej [...]) obręb [...], położonych w G., - działce nr [...] obręb [...] położonej w G., - działce nr [...],[...] i [...] obręb [...], w studniach [...] i [...] na ujęciu "[...]". W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że w dniu 19 lutego 2013 r. przesłał do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. na podstawie art. 24 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.) pisma zgłaszające szkody w środowisku, oddzielnie dla każdej lokalizacji. Postanowieniami z dnia [...] maja 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wystąpienia szkody w środowisku wodnym. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzasadnił odmowę tym, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponadto wskazano, że wymienione przepisu jednoznacznie wykluczają kompetencje Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. w zakresie naprawiania szkód w środowisku wodnym, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. W ocenie Prezydenta Miasta G. nie jest trafny pogląd, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku. Zgodnie z art. 24 ust. 1-4 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Prezydent Miasta G. wskazał, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 35 ust. 2, który odnosi się również do szkód dotyczących wód podziemnych. Na podstawie art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, ilekroć w ustawie jest mowa o powierzchni ziemi - rozumie się przez to naturalne ukształtowanie terenu, glebę oraz znajdującą się pod nią ziemię do głębokości oddziaływania człowieka, z tym że pojęcie "gleba" oznacza górną warstwę litosfery, złożoną z części mineralnych, materii organicznej, wody, powietrza i organizmów, obejmująca wierzchnią warstwę gleby i podglebia. Ponadto pojęcie "ziemia" w tej definicji jest tożsame z pojęciem "grunt". W literaturze akademickiej oraz w praktyce stosowania wiedzy dotyczącej rekultywacji, geologii, geotechniki definiuje się, że grunt składa się z fazy stałej, czyli szkieletu gruntowego, fazy ciekłej, czyli wody zawartej w przestrzeni międzyziarnowej i fazy gazowej, w więc powietrza występującego w przestrzeni międzyziarnowej. Zanieczyszczenie wód podziemnych jest ściśle związane z zanieczyszczeniem gruntu, przez który dostało się ono do wody. Brak jest podstaw do sztucznego dokonania podziału szkody w środowisku, w szczególności w sytuacji, gdy charakteryzują się one jednością miejsca, czasu, rodzaju i przyczyny powstania. W piśmie z dnia 21 stycznia 2003 r. Ministerstwo Środowiska wskazało, iż "w praktyce niemożliwe byłoby dotrzymanie określonego standardu jakości gleby lub ziemi bez zapewnienia odpowiedniej jakości zawartego w niej zasobu wody". Na podstawie art. 103 ust. 2 - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu przed dniem wejścia w życie cytowanej ustawy o szkodach w środowisku, wskazano, iż rekultywacja zanieczyszczonej gleby lub ziemi polega na ich przywróceniu do stanu wymaganego standardami jakości. Wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji uzgadniającej warunki rekultywacji, zgodnie z art. 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu dotychczasowym, spełniającej powyższe wymagania dla naprawy szkody w środowisku wodnym jest niemożliwe w związku z brakiem przepisów wykonawczych określających standardy jakości wód podziemnych. Zanieczyszczenie wód podziemnych jest wynikiem bezpośredniego zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Takie stanowisko prezentowane było przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OW 138/11, II OW 114/12, II OW 51/10, II OW 31/10). W przedmiotowych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podnosił, iż "środowisko gruntowo-wodne należy traktować jako jeden komponent środowiska, mianowicie powierzchnię ziemi. W związku z tym, organem właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawie szkód w środowisku, w tym przypadku zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. W odpowiedzi na powyższy wniosek Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. wskazał, że twierdzenie Prezydenta o powiązaniu zanieczyszczenia wód podziemnych z zanieczyszczeniem gruntu nie polega na prawdzie. Zanieczyszczenie wód podziemnych nie musi się wiązać z zanieczyszczeniem gruntu. Z uwagi na fakt, że do zanieczyszczeń doszło wiele lat temu i zanieczyszczenia zebrały się w warstwie wodonośnej, grunt mógł ulec samooczyszczeniu poprzez działanie bakterii aerobowych wykorzystujących tego typu środowisko. W praktyce stosuje się techniki napowietrzania w celu rekultywacji zanieczyszczenia gruntów. Zatem, należy się opierać na aktualnych wynikach pomiarów prób wody i prób gleby z danego terenu w celu określenia miejsca zanieczyszczenia tych środowisk. Ponadto orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, na jakie powołał się Prezydent Miasta G. argumentując właściwość Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. w niniejszej sprawie, dotyczyły rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego w przedmiocie warunków i sposobu rekultywacji zanieczyszczonego środowiska gruntowo-wodnego. W stanach faktycznych, w których Naczelny Sąd Administracyjny postanowił wskazać Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jako organ właściwy rzeczowo do rozstrzygnięcia sprawy nie ulegało wątpliwości, że szkoda dotyczy środowiska wodno-gruntowego. Tymczasem w niniejszej sprawie zgłoszenie szkody dotyczy wyłącznie wód podziemnych, a z nadesłanych przez Prezydenta Miasta G. dokumentów nie wynika, że szkoda dotyczy również powierzchni ziemi. W takiej zaś sytuacji, wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta G., zastosowanie musi znaleźć unormowanie art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom, zgodnie z którym do szkody w środowisku, która zaistniała przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikała z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc zarówno przepisy prawa materialnego określające środki odpowiedzialności administracyjnej w stosunku do podmiotów, które spowodowały wystąpienie takich szkód przed 30 kwietnia 2007 r., jak i przepisy ustrojowe, określające kompetencje organów administracji związane ze stosowaniem tych środków. Kwestię odpowiedzialności prawnej z tytułu zanieczyszczenia wód podziemnych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. regulowały w szczególności przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - przepisy tytułu VI. Odpowiedzialność w ochronie środowiska, dział Nr III. Odpowiedzialność administracyjna. W ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G., w niniejszym stanie faktycznym organem właściwym w sprawie orzeczenia o przywróceniu środowiska wodnego do stanu właściwego jest starosta, na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed 30 kwietnia 2007 r. (Dz. U. z 2006, r. Nr 129, poz. 902 tj. ze zm.). O właściwości starosty decydują unormowania art. 378 ust. 1 w zw. z art. 362 ust. 1 - 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom. Powyższy przepis art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom ma charakter regulacji o charakterze przejściowym, mającej zastosowanie do sytuacji, które zaistniały przed dniem wejścia w życie ustawy, a także przed dniem powołania do życia w obrocie prawnym "nowej" struktury w postaci organu - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Wymieniony przepis jednoznacznie wyklucza kompetencje Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie naprawiania szkód w środowisku wodnym, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r., a więc szkód zgłoszonych przez Prezydenta Miasta G. w niniejszej sprawie. Organ podkreślił także, że gdyby ustawodawca zamierzał umocować Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do stosowania w odniesieniu do szkód w wodach powstałych przed 30 kwietnia 2007 r. środków, wynikających z dotychczasowych przepisów, to nie różnicowałby właściwości organów w art. 35 ustawy o zapobieganiu szkodom - w ust. 1 i ust. 2. Tymczasem, w art. 35 ust. 1 i 2 ustawodawca wyraźnie rozróżnił szkody w powierzchni ziemi, do których naprawy właściwy jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stosując przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy o zapobieganiu szkodom, od pozostałych szkód, a więc przede wszystkim szkód w wodach, w odniesieniu do których należy stosować środki odpowiedzialności administracyjnej, wynikającej z dotychczasowych przepisów (ustawy - Prawo ochrony środowiska). W tym przypadku ustawodawca nie wskazuje jako organu właściwego do stosowania tych środków Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a zatem, nie "przyznaje mu kompetencji do stosowania środków odpowiedzialności administracyjnej wynikających z art. 362 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Organ podkreślił, że zgodnie z zasadą praworządności - organ administracji może stosować wyłącznie środki, które ustawodawca w sposób wyraźny przypisał do jego właściwości. Przepisów dotyczących właściwości nie należy interpretować w sposób rozszerzający, ani tym bardziej domniemywać. Żaden przepis ustawy - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu sprzed 30 kwietnia 2007 r. nie przewiduje kompetencji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie orzekania o stanach faktycznych, które należy oceniać w kategoriach szkód w środowisku wodnym. Tych kompetencji nie przewiduje również art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, jako regulacja o charakterze przejściowym. Organ podkreślił także, że zgodnie z art. 36 ustawy o zapobieganiu szkodom starostowie po wejściu w życie tej ustawy zostali zobowiązani do niezwłocznego przekazania właściwym wojewodom (organ właściwy do spraw szkód w środowisku przed regionalnym dyrektorem ochrony środowiska) akt spraw dotyczących rekultywacji zanieczyszczonej gleby lub ziemi wraz z pełną posiadaną dokumentacją. Ww. przepis nie odnosił się do akt spraw dotyczących zanieczyszczeń wody podziemnej, co jednoznacznie wskazuje na właściwość Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jedynie w odniesieniu do "starych" zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2009 r. o sygn. akt II OW 26/09, który jako organ właściwy rzeczowo do załatwienia sprawy zanieczyszczenia wód podziemnych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. wskazał starostę. Mając na uwadze powyższe, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. wniósł o wskazanie jako organu właściwego do rozpoznania niniejszej sprawy - zgłoszenia szkody w środowisku dotyczącym wód podziemnych, powstałej przed dniem 30 kwietnia 2007 r. - Prezydenta Miasta G. jako wykonującego zadania starosty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym pomiędzy Prezydentem Miasta G. a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w G., co do tego, który z tych organów jest organem właściwym do rozpoznania wniosków w sprawie zanieczyszczenia wód podziemnych. W sprawie niniejszej szkoda w środowisku zaistniała przed dniem 30 kwietnia 2007 r., co jest istotne z punktu widzenia prawidłowego stosowania przepisów prawa ochrony środowiska. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, tzn. przepisy – Prawo ochrony środowiska uchylone na mocy art. 32 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, do szkód dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 32 – tj. ustawy – Prawo ochrony środowiska – w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Z uwagi na fakt, iż szkoda w środowisku wystąpiła przed dniem 30 kwietnia 2007 r. przy rozstrzyganiu niniejszego sporu kompetencyjnego należy stosować przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska. Termin szkody w środowisku jest istotny z punktu widzenia stosowania cyt. ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska. Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie jest ustawą szczególną w zakresie odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska i wyłącza ona stosowanie art. 362 p.o.ś. W takim przypadku organem ochrony środowiska właściwym w sprawie byłby starosta (art. 144 pkt 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. w związku z art. 378 ustawy – Prawo ochrony środowiska). W niniejszej sprawie należy zastosować przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska, uchylone ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. W przypadku zanieczyszczenia powierzchni ziemi organem właściwym w sprawie szkody w środowisku powstałej przed 30 kwietnia 2007 r. jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, a nie starosta (prezydent miasta na prawach powiatu). W rozpoznawanej sprawie istotne jest ustalenie, czy organ ten jest także właściwy w sprawie szkody w środowisku w przypadku zanieczyszczenia wód podziemnych. Wobec tego wskazać należy, że zgodnie z art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, powierzchnia ziemi to naturalne ukształtowanie terenu, gleba, oraz znajdująca się pod nią ziemia do głębokości oddziaływania człowieka, z tym że pojęcie "gleba" oznacza górną warstwę litosfery, złożoną z części mineralnych, materii organicznej, wody, powietrza i organizmów, obejmującą wierzchnią warstwę gleby i podglebie. Należy zwrócić uwagę, iż rozdzielenie szkody w wodach podziemnych od szkody w powierzchni ziemi prowadziłoby do sytuacji, w której w sprawach dotyczących tej samej szkody rozstrzygałyby różne organy. Środowisko gruntowo-wodne należy traktować jako jeden komponent środowiska, a mianowicie powierzchnię ziemi. W związku z tym, organem właściwym do rozpatrzenia wniosków w sprawie zanieczyszczenia wód podziemnych, zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. (por. postanowienia NSA: z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt II OW 114/12, z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OW 31/10, z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt II OW 51/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu wyrażonego w powołanym w odpowiedzi na wniosek postanowieniu NSA z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II OW 26/09. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.