II OZ 292/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 848/19 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej warunków zabudowy terenu postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym postanowieniem z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 848/19 odmówił D. K. (skarżąca) wstrzymania wykonania zaskarżonej do Sądu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] umorzyło postanowienie dotyczące odwołania Z. i T. J. oraz odwołań i wniosków skarżącej, B. B. o przyznania statusu strony w postępowaniu odwoławczym o ustalenie warunków zabudowy terenu położonego przy ul. [...] w [...], oznaczonego jako działka nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie zespołu garaży. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, w której zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego nie może prowadzić do udzielenia ochrony tymczasowej przede wszystkim z tego powodu, że decyzja ta, wbrew stanowisku skarżącej, z istoty swej nie posiada atrybutu wykonalności. Decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze nie posiada przymiotu wykonalności, ponieważ to rozstrzygnięcie czysto procesowe. Co więcej, z istoty decyzji tego rodzaju wynika, że ich wydanie nie wiąże się z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji, ponieważ nie posiada ona węzła praw i obowiązków, który mógłby być egzekwowany. Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniosła o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to przez naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", przez pominięcie przez Sąd I instancji okoliczności, które jednoznacznie wskazują, że odmowa wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy spowoduje trudne do odwrócenia skutki, a to przez uprawnienie wynikające z decyzji o warunkach zabudowy, do wystąpienia przez inwestora do organów administracji z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Skarżąca podniosła, że mając na uwadze, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, uprzednie uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest warunkiem niezbędnym, a co za tym idzie uchylenie lub zmiana decyzji o warunkach zabudowy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę. W świetle powyższego należy wysunąć wniosek, że jest to decyzja, której wykonanie polega na wykorzystaniu jej do uzyskania na budowę, a wstrzymanie jej wykonania gwarantuje, iż inwestor nie posłuży się tą decyzją w celu uzyskania ww. pozwolenia, podczas gdy skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło przymiotu strony i tym samym skutecznego udziału w postępowaniu, co bezpośrednio naruszyło jej interes prawny; 2. inne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przez pominięcie przez Sąd I instancji przedmiotu wniosku zawartego w skardze, w której to wniosek dotyczył wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy z [...] lutego 2019 r., a nie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2019 r., jak wskazał to w postanowieniu z [...] stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione (por. postanowienie NSA z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I GSK 294/17). Sąd w przypadku braku uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie może działać w tym zakresie za stronę (por. postanowienie NSA z 25 lipca 2008 r., sygn. akt II OZ 766/08). Ponadto konstrukcję przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy wiązać co do zasady, z ewentualnymi skutkami wykonania zaskarżonego aktu objętego wnioskiem o wstrzymanie wykonania, nie zaś skutkami wykonania innych aktów podjętych w ramach tego samego postępowania. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2019 r., w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Jednocześnie skarżąca zwróciła się z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji "odnośnie" warunków zabudowy. Zwrócić należy uwagę, że we wniosku skarżąca nie sprecyzowała, iż dotyczy on decyzji organu pierwszej instancji, tj. Prezydenta Miasta [...] ustającej warunki zabudowy, jak również wniosek ten nie zawierał żadnego uzasadnienia, które pozwalałoby na przyjęcie, że nie dotyczy zaskarżonej decyzji. Tym samym uznać należy, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż wniosek skarżącej obejmuje zaskarżoną decyzję, bowiem niewątpliwie "odnosiła się" ona do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Kontrolowała ona bowiem dopuszczalność złożonych odwołań od decyzji organu I instancji wydanej w tym przedmiocie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu, iż decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze nie posiada przymiotu wykonalności, ponieważ stanowi ona jedynie rozstrzygnięcie czysto procesowe. Istota tego rodzaju decyzji nie wiąże się z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji, ponieważ nie posiada ona węzła praw i obowiązków, który mógłby być egzekwowany. Tym samym brak jest podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Jednocześnie wskazać należy, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie w niniejszym postępowaniu, bowiem nie mogła być zakwalifikowana jako wydana "w granicach tej samej sprawy". Dopiero pozytywne przesądzenie tej kwestii pozwoliłoby na rozważenie możliwości wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i udzielenia stronie skarżącej ochrony tymczasowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje sie, że zwrot "w granicach tej samej sprawy" użyty w art. 61 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99 oraz postanowienia NSA: z 2 września 2009 r. sygn. akt II OZ 689/09; z 14 września 2010 r. sygn. akt II GZ 246/10; z 12 czerwca 2012 r. sygn. akt II FZ 441/12). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pomiędzy zaskarżoną decyzją, a decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r., taka tożsamość spraw nie zachodzi. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu drugiej instancji, który umarzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta [...]. Wskazaną przez organ odwoławczy przyczyną umorzenia postępowania było wniesienie odwołania przez podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego. Kwestia rozstrzygana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i Prezydenta Miasta [...] nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zasadniczą kwestią badaną przez Prezydenta Miasta [...] było ustalenie warunków zabudowy terenu położonego przy ul. [...] w [...]. Natomiast w zaskarżonej decyzji organ, nie odnosił się do tej materii, poprzestając na umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony wnoszącej odwołanie. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie, że decyzja Prezydenta Miasta [...] nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.