III FSK 2424/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Stachurski (sprawozdawca), Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Gl 873/19 w sprawie ze skargi Z. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 12 kwietnia 2019 r. nr 2401-IEE2.711.139.2019.3 UNP: 2401-19-080819 w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Z. S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z 1 sierpnia 2020 r., I SA/Gl 873/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Z. S. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 12 kwietnia 2019 r., nr 2401-IEE2.711.139.2019.3. UNP: 2401-19-080819, w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Kłobucku, w ramach postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Skarżącego, na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] oraz [...], zawiadomieniem z 12 grudnia 2018 r. dokonał zajęcia rachunku bankowego w [...] BANK w R. Zawiadomienie to zostało również doręczone Skarżącemu 31 grudnia 2018 r. Skarżący złożył skargę na powyższą czynność egzekucyjną podnosząc w niej przedawnienie dochodzonej należności, brak wskazania terminu od którego naliczane są odsetki za zwłokę, nieistnienie obowiązku w zakresie części odsetek za zwłokę, a także niedoręczenie upomnienia. Postanowieniem z 18 stycznia 2019 r. organ egzekucyjny oddalił skargę. Postanowieniem z 12 kwietnia 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, że w postępowaniu wywołanym skargą na czynności egzekucyjne nie jest uprawniony do badania istnienia egzekwowanej należności podatkowej. Nie jest możliwe podnoszenie w postępowaniu skargowym zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego, w tym zarzutów na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 z późn. zm., dalej jako: "u.p.e.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalając skargę na wymienione postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, stwierdził, że skarga na czynności egzekucyjne, o której mowa w art. 54 § 1 u.p.e.a., nie jest środkiem prawnym umożliwiającym kwestionowanie całokształtu postępowania egzekucyjnego oraz podstaw jego prowadzenia, lecz służy kontroli prawidłowości stosowania w tym postępowaniu środków egzekucyjnych z art. 1a pkt 12 u.p.e.a., zmierzających bezpośrednio do wyegzekwowania należności. Wobec tego, kwestionowane przez Skarżącego w skardze zarzuty o: niedoręczeniu upomnienia (art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a.), przedawnieniu zobowiązania podatkowego i nieprawidłowym naliczenia odsetek (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), nieokreśleniu w tytule wykonawczym terminów przerw w naliczaniu odsetek (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.), nie mogły być rozpoznawane w tym trybie. W ocenie sądu czynność zajęcia rachunku bankowego Skarżącego została prawidłowo oceniona przez organ odwoławczy jako zgodna z przepisami prawa. Odnosząc się do kwestii pominięcia pełnomocnika Skarżącego, któremu nie zostało doręczone zawiadomienie o zajęciu rachunku bankowego, sąd stwierdził, że powyższe uchybienie nie miało negatywnego wpływu na sytuację Skarżącego, gdyż pomimo doręczenia zawiadomienia o zajęciu do rąk Skarżącego, zachowany został termin na złożenie skargi na czynność egzekucyjną. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wymienionego wyroku wniósł Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika. Zaskarżonemu w całości wyrokowi, na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), postawiony został zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 w zw. z ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") w zw. z : 1) art. 80 § 3 u.p.e.a. w zw. z 33 u.p.e.a. w zw. z art. 27 u.p.e.a. w zw. z art. 11 p.p.s.a., poprzez zaakceptowanie ustaleń organów polegające na uznaniu, że zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego było zgodne z art. 80 § 3 u.p.e.a. w szczególności, że Skarżącemu doręczono wraz z zawiadomieniem odpis tytułu wykonawczego, pomimo istnienia wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w Częstochowie Wydział XI Karny z 23 grudnia 2019 r. w sprawie o sygn. XI K 1185/19, w którym osoba trzecia została skazana za podrobienie podpisu skarżącego na potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej odpisy tytułów wykonawczych wystawionych przez Urząd Skarbowy w Kłobucku oraz związania wskazanym wyrokiem sądu I Instancji, prowadzące do nieprawidłowego uznania, że: a) Skarżący w dniu 31 grudnia 2018 r. został skutecznie zawiadomiony o zastosowaniu środka egzekucyjnego podczas gdy w ww. dniu działał przez prawidłowo ustanowionego pełnomocnika, zaś zawiadomienie zostało mu doręczone bezpośrednio, b) wraz z zawiadomieniem o zastosowaniu środku egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego Skarżącemu zostały skutecznie doręczone tytuły wykonawcze podczas, gdy przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, iż doręczenie Skarżącemu tytułów wykonawczych w dniu 23 października 2013 r. było skuteczne i prawidłowe, nie znajduje potwierdzenia w faktach albowiem tytuły wykonawcze nie zostały doręczone Skarżącemu osobiście, a osobie trzeciej, co skutkowało nieprawidłowościami czynności egzekucyjnej w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, ponadto uniemożliwiło jej prawno-formalną weryfikację, w szczególności ocenę, czy tytuł wykonawczy doręczany wraz z zawiadomieniem spełnia kryteria, o których mowa w art. 27 u.p.e.a., w tym o braku pouczenia Skarżącego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego; 2) art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 32 w zw. z art. 40 § 2 w zw. z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), wszelka korespondencja co do zasady winna być do niego kierowana. Zdaniem WSA w niniejszej sprawie przez skierowanie zawiadomienia o stosowaniu środków egzekucyjnych w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego do Skarżącego z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, wobec czego nie zostały spełnione wymogi prawidłowego zawiadomienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego, co skutkowało naruszeniem prawa do czynnego udziału Skarżącego w postępowaniu administracyjnym, co łącznie skutkowało oparciem wyroku na źle ustalonym stanie faktycznym sprawy oraz naruszeniem przepisów o ustawy postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z tymi zarzutami autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz postanowień organu I i II instancji, względnie na wypadek uznania przez sąd, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie postanowień organów I i II Instancji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenia kosztów postępowania. W piśmie z 17 lutego 2023 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał zarzuty skargi kasacyjnej. Wskazał, że niniejsza sprawa jest związana ze sprawą o sygn. III FSK 3884/21 ze skargi Skarżącego na odmowę umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wynik tej sprawy będzie miał wpływ na wynik niniejszego postępowania, co z kolei może stanowić przesłankę do jego zawieszenia na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdyby ogłoszenie wyroku zostało odroczone. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 95 z późn. zm.). Strony zostały powiadomione o skierowaniu skargi kasacyjnej do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z jednoczesnym pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia. Odnosząc się do pisma strony skarżącej z 17 lutego 2023 r., należy wyjaśnić, że w tej sprawie nie zachodziła potrzeba zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na jej rozpoznanie na jednym posiedzeniu ze sprawą o sygn. III FSK 3884/21. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem skargi złożonej do sądu pierwszej instancji było rozstrzygnięcie organu w sprawie ze skargi na czynność egzekucyjną. Postępowanie w sprawie za skargi na czynność egzekucyjną jest odrębnym postępowaniem od postępowania wywołanego zarzutami w egzekucji administracyjnej. Granice tego postępowania wyznacza treść art. 54 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem (w stanie prawnym, którego sprawa dotyczy) zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. W art. 1a pkt 2 u.p.e.a. ustawodawca zdefiniował pojęcie "czynność egzekucyjna", wskazując, że należy rozumieć przez to wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Na tle tych regulacji w literaturze prezentowane jest stanowisko, że "czynność egzekucyjna" odnosi się do takiego kręgu czynności podejmowanych w ramach postępowania egzekucyjnego, który wyznaczają dwa elementy: kategoria podmiotów dokonujących czynności oraz ich cel. Chodzi o działania podejmowane przez organ egzekucyjny lub na jego zlecenie i zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (zob.: D. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, LEX 2010, komentarz do art. 1a u.p.e.a.). Zdaniem P. Przybysza, czynnością egzekucyjną jest każde działanie organu egzekucyjnego podjęte w ramach postępowania egzekucyjnego i zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, nawet jeżeli to działanie nie jest skierowane bezpośrednio do zobowiązanego. Autor ten jest też zdania, że skarga przysługuje na wszelkie czynności egzekucyjne (prawne i wykonawcze). Zastrzega przy tym, że skarga ta ma charakter środka subsydiarnego i nie będzie dopuszczalna, gdy ustawa przewiduje inne środki zaskarżenia, np. zarzut, zażalenie na postanowienie (zob.: P. M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VI, LexisNexis 2011, tezy komentarza do art. 1a i art. 54 u.p.e.a.). Podobnie A. Cudak wskazuje, że czynnościami egzekucyjnymi są wszelkie działania organu egzekucyjnego, podjęte w toku egzekucji administracyjnej oraz te czynności tego organu, podjęte w ramach postępowania egzekucyjnego, ale przed wszczęciem lub po zakończeniu egzekucji administracyjnej, które wprost zmierzają do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Jednak ze zbioru czynności egzekucyjnych, podlegających skardze, należy wyłączyć te, które przybierają postać postanowień. Ponadto spośród czynności o charakterze faktycznym nie są przedmiotem skargi z art. 54 § 1 u.p.e.a. te, które mogą być kwestionowane innym środkiem prawnym (por.: A. Cudak, Przedmiot skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora, Finanse komunalne 2018, nr 3, s. 17-29). Również w orzecznictwie podkreśla się, że nie ma podstaw, aby składaną w trybie art. 54 u.p.e.a. skargę na czynności egzekucyjne traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, za pomocą którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania egzekucyjnego (por.: wyrok NSA z 6 października 2021 r., III FSK 4238/21). Skarga na czynności egzekucyjne jest środkiem o charakterze subsydiarnym, co oznacza, że stanowi uzupełnienie innych środków zaskarżenia, a zakres wykorzystania skargi jest ograniczony przez zakres stosowania innych środków prawnych (zob. wyrok NSA z 18 listopada 2015 r., II FSK 2594/13). W świetle tych uwag sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w postępowaniu wszczętym skargą na czynność egzekucyjną, o której mowa w art. 54 § 1 u.p.e.a., ocenie podlegać mogły wyłącznie kwestie formalnoprawne, dotyczące prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego w związku z dokonywaniem czynności egzekucyjnej, której skarga dotyczy, w tym przypadku czynności zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. W postępowaniu tym nie orzeka się o prawidłowości wszczęcia egzekucji administracyjnej, w tym co do istnienia egzekwowanego obowiązku. Z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku skutecznego doręczenia Skarżącemu w dniu 21 października 2013 r. tytułów wykonawczych, na co miałby wskazywać wyrok Sąd Rejonowego w Częstochowie z 23 grudnia 2019 r., sygn. XI K 1185/19. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wadliwego (tj. z pominięciem pełnomocnika) zawiadomienia Skarżącego o czynności egzekucyjnej zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, należy podkreślić, że ocena skutków pominięcia pełnomocnika w czynności doręczenia pism stronie budzi pewne wątpliwości w orzecznictwie. Z jednej strony prezentowany jest pogląd, że pominięcie pełnomocnika w postępowaniu jest równoznaczne z pominięciem strony (por. np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., I FSK 1453/15; uchwałę 7 sędziów NSA z 18 marca 2019 r., I FPS 3/18; uchwałę 7 sędziów NSA z 7 marca 2022 r., I FPS 4/21). Zakreślony tymi judykatami kierunek orzeczniczy zakłada, że pominięcie ustanowionego w sprawie pełnomocnika zawsze powinno być oceniane jako mające wpływ na wynik sprawy. Uzasadnieniem tego poglądu jest gwarancyjny charakter przepisów pozwalających stronie działać przez pełnomocnika. Strona ustanawiając pełnomocnika zabezpiecza swoje prawa. Jeżeli organ pomija pełnomocnika, to niweczy tę ochronę. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do innego poglądu, a mianowicie że nie każde pominięcie pełnomocnika strony pociąga za sobą negatywne skutki dla wyniku postępowania. W każdym przypadku, poza stwierdzeniem faktu pominięcia pełnomocnika, należy jeszcze ocenić, czy uchybienie takie mogło wywrzeć negatywny wpływ w sferze procesowych uprawnień strony (zob. np. wyrok NSA z 7 listopada 2006 r., I GSK 954/06). Jeżeli na tle okoliczności faktycznych danej sprawy nie ma wątpliwości, że wynik postępowania nie został wypaczony wskutek pominięcia pełnomocnika przy określonej czynności procesowej, a strona miała zagwarantowaną możliwość skorzystania z przysługujących jej praw, to tego rodzaju uchybienia nie można uznać za tzw. błąd kwalifikowany (zob. wyrok NSA z 12 maja 2016 r., II FSK 933/14). Doręczenie decyzji stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, w sytuacji gdy nie pociągnęło za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając – mimo to – wniesienie odwołania przez pełnomocnika, choć jest naruszeniem procedury, to jednak nie stanowi wady kwalifikowanej, jak również nie można go uznać za uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 6 stycznia 2009 r., II GSK 600/08). Podobne stanowisko wyrażone zostało także w wyrokach NSA: z 19 lutego 2008 r., I FSK 282/07; z 27 lipca 2010 r., I GSK 826/09; z 8 stycznia 2013 r., II GSK 1937/11; z 15 kwietnia 2014 r., II FSK 825/12; z 12 stycznia 2016 r., I FSK 1307/14; z 16 lutego 2016 r., II FSK 3597/13; z 11 października 2016 r., II FSK 2364/14. Należy przy tym podkreślić, że oparciu się na prezentowanych w tych orzeczeniach poglądach nie stoją na przeszkodzie przywołane wyżej uchwały NSA z 18 marca 2019 r., I FPS 3/18 oraz z 7 marca 2022 r., I FPS 4/21, gdyż zapadły one na tle przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, które w tej sprawie nie mają zastosowania, a co za tym idzie nie zachodzi tu związanie, o którym mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. W świetle tych uwag, należy się zgodzić z sądem pierwszej instancji, że ewentualne pominięcie pełnomocnika przy doręczeniu zawiadomienia, o którym mowa w art. 80 § 3 u.p.e.a., nie skutkowało pozbawieniem Skarżącego jego praw, a w szczególności prawa do skorzystania ze środków zaskarżenia. Z akt sprawy wynika, że Skarżący miał to prawo zagwarantowane i z tego prawa skorzystał składając w terminie skargę na czynność egzekucyjną zajęcia. W konsekwencji w omawianym zakresie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie było więc podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. wynagrodzenie radcy prawnego obniżono do kwoty 240 zł, z uwagi na mniejszy nakład pracy, wynikający z udziału pełnomocnika w kilku podobnych sprawach (III FSK 2424/21, III FSK 3438/21, III FSK 3439/21, III FSK 3440/21). SWSA(del.) Bogusław Woźniak SNSA Wojciech Stachurski SNSA Sławomir Presnarowicz