III OSK 1543/24

Dnia 3 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 7 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 419/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bytowie na uchwałę Rady Gminy w L. z 1 lutego 2019 r., Nr IV/27/2019 w sprawie ustalenia wysokości diet miesięcznych dla radnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 7 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 419/23, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Bytowie (dalej: "skarżący" lub "Prokurator") na uchwałę na uchwałę Rady Gminy w [...] (dalej: "organ" "Rada Gminy") z 1 lutego 2019 r. Nr IV/27/2019 w sprawie ustalenia wysokości diet miesięcznych dla radnych stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu 1 lutego 2019 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr IV/27/2019 w sprawie ustalenia diet miesięcznych dla radnych. W podstawie prawnej podjętej uchwały wymieniono przepisy art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 904 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz § 3 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2000 r., nr 61, poz. 710). Przepis § 6 opisanego aktu stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w BIP-ie i na tablicy informacyjnej Urzędu Gminy. Na powyższą uchwałę Prokurator złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator zarzucił uchwale naruszenie art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, dalej: "u.o.a.n."), oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 41 ust. 1 u.s.g. i art. 42 u.s.g. poprzez brak publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jako taka powinna podlegać ogłoszeniu. Uchwała zawiera bowiem przepisy powszechnie obowiązujące. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zaskarżona uchwała podlegała badaniu w zakresie zgodności z prawem w trybie nadzoru przez Wojewodę Pomorskiego, który nie stwierdził żadnych nieprawidłowości, czy naruszeń prawa. Tym samym uchwała obowiązuje i na mocy upoważnienia ustawowego, tj. art. 25 ust 4 u.s.g. stanowi podstawę do comiesięcznych wypłat diet na rzecz Radnych Gminy [...]. Organ nadmienił, że do Rady Gminy w najbliższym czasie zostanie skierowany przez Wójta projekt uchwały w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały. Z tych względów - z ostrożności procesowej - organ wniósł o niestwierdzanie nieważności przedmiotowej uchwały, a ewentualne orzeczenie ojej niezgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przywołanym powyżej, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji stwierdził, że przychyla się do obowiązującego w judykaturze poglądu, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Podkreślił, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Sąd zwrócił również uwagę, że przedmiotowa uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona uchwała ma charakter generalny, albowiem adresaci zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale osoby, będące członkami rady gminy, której skład może ulegać zmianie w toku kadencji. Diety radnych wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 6 uchwały określono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na BIP-ie i na tablicy informacyjnej Urzędu Gminy, a więc nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym do ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie doszło. Zdaniem Sądu I instancji, niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust. 1 u.s.g. (akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały) w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. (w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy) jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd podkreślił, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem jak wspominano warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Sąd I instancji stwierdził, iż rozstrzygnięcie nadzorcze (czy jego brak) nie ma znaczenia dla stwierdzenia istotności naruszeń prawa, albowiem sąd administracyjny kontrolując uchwałę organów samorządu terytorialnego nie jest ograniczony stanowiskiem organów nadzoru. Podobnie, nie stanowi przeszkody w świetle obowiązujących przepisów, w rozpoznaniu niniejszej skargi nie poprzedzenie jej przez Prokuratora wnioskiem do organu stanowiącego o uchylenie lub zmianę wydanego aktu. Od powyższego wyroku Rada Gminy wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów: 1. postępowania tj.: art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy nie zaistniały przesłanki uzasadniające podjęcie takiego rozstrzygnięcia, a tym samym skarga winna zostać oddalona 2. prawa materialnego tj.: a) art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. w zw. z art. 40 u.s.g. oraz z art. 2 ust. 1 u.o.a.n., art. 4 ust. 1 u.o.a.n. i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i podlega publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, podczas gdy jako akt niezawierający norm generalnych i abstrakcyjnych stanowi akt kierownictwa wewnętrznego; b) art. 94 ust. 1 u.s.g. i art. 91 u.s.g. poprzez ich pominięcie i uznanie, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, z uwagi na brak określenia w uchwale obowiązku jej publikacji i brak takiej publikacji w Dzienniku Urzędowym, pomimo iż upłynął termin 1 roku od dnia jej podjęcia, przy zachowaniu przez organ warunku przedłożenia we właściwym czasie uchwały wojewodzie, o czym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g., a co za tym idzie - zważywszy na upływ czasu - nie było możliwe stwierdzenie jej nieważności. c) art. 91 ust 1 i 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnie i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż zaskarżona uchwała dotknięta jest "istotnym naruszeniem prawa", podczas gdy prawidłowa wykładnia tej normy prowadzi do przeciwnych wniosków (brak jest cechy istotności ewentualnego naruszenia prawa) co wynika między innymi ze jednolitej linii orzeczniczej prezentowanej w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały przez sądy administracyjne i organy nadzoru. d) art. 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasady jednolitości orzecznictwa sądowego, zaufania obywateli do Państwa, uznanie, iż dominującą linią orzeczniczą w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały było ustalenie, iż uchwała w przedmiocie zasad diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych stanowi akt prawa miejscowego, podczas gdy w dacie podjęcia rzeczonej uchwały zarówno organy nadzorcze stwierdzały nieważność uchwał uznających przedmiotowe uchwały za akt prawa miejscowego, jak i sądownictwo administracyjne - Wojewódzkie Sądy Administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny zajmowały tożsame z organami nadzoru stanowisko w sprawie ww. uchwał. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; zwanej dalej: "p.p.s.a."), bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Zarzuty skargi kasacyjnej można rozpoznać łącznie, gdyż są one ze sobą przedmiotowo powiązane. W istocie rzeczy podstawowym zagadnieniem w sprawie jest rozstrzygnięcie charakteru prawnego uchwały ustalającej diety dla radnych rady gminy. Delegację ustawową do podjęcia takiej uchwały zawiera art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Główny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie powyższego przepisu nie jest zasadny. Uchwała wydana na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. w sprawie ustalenia wysokości diet przysługujących radnym, to jest zasad przyznawania diet dla radnych jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16; wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 62/23) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie stanowisko to w pełni podtrzymuje. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają także – wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, jednakże poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ponadto wskazany akt nie jest związany z kadencyjnością rady, co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny powszechnie obowiązujący. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa uchwała została podjęta jako akt prawa wewnętrznego (kierownictwa wewnętrznego), o czym świadczy brak jej skierowania do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (§ 6 uchwały) a wyłącznie "ogłoszeniu w BIP-ie i na tablicy ogłoszeń". Akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie określony układ organizacyjny i jest kierowany do jednostek organizacyjnie podległych organowi, które je wydaje (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21). Radni rady gminy nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Pełnienie mandatu radnego nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji. Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie i jest to traktowane jako istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3156/18; wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 2023/21). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Niespełnienie wyżej wymienionych wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponieważ taka istotna wada w tej sprawie zaistniała i polegała ona na tym, że zaskarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 94 u.s.g. Przepis art. 94 ust. 1 u.s.g. ogranicza, co prawda możliwość stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy przez sąd do upływu roku od daty podjęcia aktu, jednak wskazane ograniczenie nie obejmuje dwóch przypadków, w których po upływie roku będzie jednak możliwe stwierdzenie nieważności aktu - kiedy uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. lub jeżeli uchwala ma charakter aktu prawa miejscowego, a zatem tak, jak w niniejszym przypadku. Zatem upływ czasu od daty podjęcia uchwały będącej prawem miejscowym - nie stanowi przesłanki braku możliwości stwierdzenia nieważności takiej uchwały (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1105/22). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie ma wątpliwości odnośnie do tego, że uchwała wydana na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. w sprawie ustalenia wysokości diet przysługujących radnym (tj. zasad przyznawania diet dla radnych) jest aktem prawa miejscowego. Niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., a to z tej przyczyny, że art. 147 § 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i o jego naruszeniu można by mówić, gdyby Sąd popełnił błąd stanowiący uzasadnioną podstawę skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wobec powyższego skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.