III OSK 1621/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 344/23 w sprawie ze skargi K. B. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] czerwca 2023 r. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 344/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ze skargi K. B. (dalej jako: "skarżący") na bezczynność Starosty Lubańskiego (dalej także jako: "skarżący kasacyjnie", "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 czerwca 2023 r.: w punkcie pierwszym – stwierdził, że Starosta Lubański dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 20 czerwca 2023 r., która to bezczynność nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; w punkcie drugim – zobowiązał Starostę Lubańskiego do rozpoznania wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie trzecim – zasądził do Starosty Lubańskiego na rzecz skarżącego K. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2023 r. skarżący zwrócił się do Starosty Powiatu Lubańskiego o udzielenie – w trybie dostępu do informacji publicznej – informacji na temat tego, jakie działania Starosta lub Zarząd Powiatu Lubańskiego podjął w następstwie pisma [...] sp. z o.o. z dnia [...] maja 2023 r. Sąd pierwszej instancji, z urzędu, wskazał, że odpowiadając na wcześniejszy wniosek strony złożony w trybie dostępu do informacji publicznej Starostwa Powiatu Lubańskiego poinformował wnioskodawcę (w piśmie z dnia 19 czerwca 2023 r.) o treści wspomnianego [...] sp. z o.o. z dnia [...] maja 2023 r., jak również doręczył stronie – w trybie dostępu do informacji publicznej – wspomniane [...] sp. z o.o. z dnia [...] maja 2023 r., kierowane do tego organu. Odpowiadając na wniosek strony z dnia 20 czerwca 2023 r., Starosta Powiatu Lubańskiego w piśmie z dnia 30 czerwca 2023 r. poinformował wnioskodawcę, że żądanie wniosku nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2022 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p."). Organ wyjaśnił, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie analizy art. 6 u.d.i.p. organ wywiódł, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu. Wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., nie wszystkie przyszłe działania organu mają przy tym taki charakter, ale jedynie te, które dotyczą zamierzeń władzy ustawodawczej i wykonawczej o polityce wewnętrznej i zagranicznej, o projektowaniu aktów normatywnych i o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji oraz wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań. Z tego względu organ uznał, że objęta wnioskiem z dnia 20 czerwca 2023 r. informacja nie mieści się w katalogu z art. 6 u.d.i.p., jak i w zakresie objętym zakresem normowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, co przesądza o braku podstaw prawnych do podjęcia przez organ działań zgodnych z żądaniem wnioskodawcy. Uzupełniająco organ przytoczył fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 400/19, odnoszący się do tego, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Starosty Lubańskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 czerwca 2023 r., domagając się zobowiązania organu do udzielenia odpowiedzi na pytanie zawarte we wniosku z dnia 20 czerwca 2023 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz orzeczenie zwrotu kosztów według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że "zakres przedmiotowy żądania udzielania informacji o określonych faktach i stanach dotyczy jedynie tych, które istnieją w chwili udzielania informacji nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania działań". Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ administracji Starosta Lubański zaskarżając go w całości i zarzucając orzeczeniu: I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: ▪ przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "p.p.s.a.", w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną ocenę, iż treść wniosku skarżącego dotyczy informacji publicznej, podczas gdy wniosek ten nie stanowi informacji publicznej w myśl reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej; ▪ przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i dowolną, wybiórczą ocenę pisma skarżącego kasacyjnie z dnia 30 czerwca 2023 r. z treści którego wynika wprost, że treść wniosku skarżącego nie stanowi informacji publicznej w myśl reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej; ▪ przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przez Sąd, iż treść wniosku skarżącego z dnia 20 czerwca 2023 r. dotyczyła "działań" podjętych przez Starostę Lubańskiego bądź Zarząd Powiatu, a także że wniosek ten nie stanowi informacji publicznej w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej; ▪ przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przez Sąd, iż wniosek z dnia 20 czerwca 2023 r. skarżącemu służył celowi prywatnemu oraz pominięcie, że [...] sp. z o.o. jest bezpośrednim konkurentem na rynku przewozów lokalnych dla skarżącego; ▪ przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie podczas gdy przeprowadzone postępowanie administracyjne prowadzone przez skarżącego kasacyjnie jest zgodne z zasadą prawdy materialnej, praworządności oraz zasadą budzenia zaufania i przekonywania; II. naruszenie prawa materialnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: ▪ przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 u.d.i.p. i przyjęcie że wniosek z dnia 20 czerwca 2023 r. złożony przez skarżącego stanowi informację publiczną podczas gdy nie jest to informacja publiczna w myśl ww. ustawy; ▪ przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. ) p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art.6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie przez Sąd, że skarżący kasacyjnie pozostawał bezczynny podczas gdy odpowiedź na wniosek z dnia 20 czerwca 2023 r. skarżącemu udzielona została w dniu 30 czerwca 2023 r., a co za tym idzie nie można zarzucić skarżącemu kasacyjnie bezczynności. Wskazując ww. zarzuty kasacyjne organ wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania lub uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed sądem pierwszej instancji na rzecz skarżącego kasacyjnie. Skarżący kasacyjne oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Przystępując do analizy i oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów zawartych w pkt I i II petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedmiotowe zarzuty kasacyjne uznać należy za niezasadne – i to zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji orzekając, że skarżący kasacyjnie dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, nie mógł w żaden sposób uchybić dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt I petitum skargi kasacyjnej), jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (pkt II petitum skargi kasacyjnej), które dotyczą kompetencji sądu administracyjnego w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje lub postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł w żaden sposób naruszyć tych przepisów. Po drugie, w sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji zasady orzekania przez sądy administracyjne, w przypadkach określonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267; dalej jako: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i w zw. z art. art. 21 in principio u.d.i.p., wiążąco określa art. 149 § 1, 1a, 1b i 2 p.p.s.a. Jak wskazano, z tego względu powołany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. dotyczące zasad orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego w odniesieniu do decyzji lub postanowienia, gdy akt ten stanowi przedmiot skargi, nie podlegały zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji i nie mogły w konsekwencji stanowić w powiązaniu z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. (pkt I petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 1 ust. 1, art. 6 u.d.i.p. (pkt II petitum skargi kasacyjnej) kryterium oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości zaskarżonego wyroku. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą, m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji. Zauważyć należy, że zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały sformułowane w sposób niestaranny, zaś od zawodowego (profesjonalnego) pełnomocnika w osobie radcy prawnego lub adwokata szczególnie wymaga się poprawności również w zakresie normatywnej stylizacji skargi kasacyjnej. W sytuacji, gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jaki naruszono konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06, CBOSA; postanowienie NSA z 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10, CBOSA). Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisu "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 u.d.i.p." oraz "art. 145 § 1 pkt 1 lit. ) p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6", jednocześnie pomijając, że art. 6 u.d.i.p. dzieli się dalej na mniejsze jednostki redakcyjne w postaci ustępów (ust.), punktów (pkt) oraz liter (lit.), co w konsekwencji nie pozwala na określenie intencji skarżącego kasacyjnie w zakresie podniesionego zarzutu. Natomiast co do drugiego przypadku to wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie doprecyzował czy chodzi o lit. a) czy lit. c) wskazanego przepisu. Powyższe sformułowanie zarzutów kasacyjny wiąże sąd odwoławczy, zaś związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować (por. wyrok NSA z 17 listopada 2023 r., I GSK 831/20, CBOSA). Dalej, zaakcentować należy, że artykuł 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Ten wymóg formalny konstytuuje skargę kasacyjną. Już w treści samego zarzutu – niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., II GSK 666/24, CBOSA). Sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez błędne zastosowanie przepisu "art. 145 § 1 pkt 1 lit. ) p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6" nie spełnia powyższego wymogu. Wskazać należy, że naruszenie prawa przez niewłaściwe (błędne) zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Prawidłowo sformułowany zarzut błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego wymaga od autora skargi kasacyjnej wykazania, że Sąd pierwszej instancji stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Nadto, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinno zostać wyjaśnione jak, w ocenie jej autora, powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Autor skargi kasacyjnej takich rozważań nie przedstawił, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną kontrolę w tym zakresie. Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że Sąd pierwszy instancji stwierdzając, czy w kontrolowanej sprawie doszło do bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w pierwszej kolejności winien zbadać, czy podmiot, do którego skierowane żądanie jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz czy informacja, o udzielnie której zwrócił się wnioskodawca, jest informacją publiczną. W niniejszej sprawie w żaden sposób nie jest kwestionowane, że adresat wniosku (skarżący kasacyjnie) jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Natomiast autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie przepisów postępowania podniósł argumentację, że "treść wniosku skarżącego nie stanowi informacji publicznej w myśl reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej", tym samym istota sporu dotyczy kwalifikacji objętej wnioskiem informacji, tj. czy stanowi ona informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p., czy też nie posiada takiego waloru. Zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w przedmiotowej ustawie. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto wyjaśnić pozostaje, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA; więcej: Art. 1 DostInfPubU Bidziński 2023, wyd. 4/Chmaj, Legalis). Natomiast przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które z mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że – co do zasady – informacje, które wiążą się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowią informację publiczną (patrz: Art. 6 DostInfPubU Bidziński 2023, wyd. 4/Bidziński, Legalis). Dalej, informacją publiczną może być treść określonego dokumentu, to w trybie przepisów u.d.i.p. nie można już domagać się wyrażenia opinii na dany temat, przeprowadzenia oceny lub też dokonania interpretacji dokumentu znanego wnioskodawcy. Informacja publiczna nie jest bowiem informacją abstrakcyjną, ani też urzędową wykładnią prawa (por. wyrok NSA z 19 września 2007 r. o sygn. akt I OSK 1922/06, CBOSA). Przy formułowaniu powyższego stanowiska, należy mieć na względzie również to, że organ zobowiązany jest do "udostępnienia" informacji będącej w jego posiadaniu, a nie do jej "wytworzenia" na żądanie wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w tej mierze poglądem, wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli istnieje w sferze faktów, nie zaś w świadomości osoby działającej w imieniu podmiotu zobowiązanego. Natomiast uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może skutkować koniecznością stworzenia informacji publicznej, nieistniejącej faktycznie w dniu złożenia wniosku (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 452/16, CBOSA). Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej sporny wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczył "niezmaterializowanego zamierzenia" organu, ale zmierzał do uzyskania informacji w przedmiocie podjętych konkretnych działań, czynności przez organ, a zatem dotyczyło to faktów i miało związek ze sprawą publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bowiem dotyczyło kwestii związanej z realizacją przewozu dzieci do szkół na terenie gmin powiatu przez dotychczasowego przewoźnika, sprzedającego bilety szkolne z ulgą ustawową na liniach regularnych na podstawie umów zawartych z gminami. Nieprawidłowe jest zatem stanowisko skarżącego kasacyjnie, że "wniosek służył celowi prywatnemu", bowiem wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny – jest obiektywnym interesem indywidualnym. Dla oceny, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w jej uzyskaniu przez skarżącego. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być, przykładowo, analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a w konsekwencji prowadzić do odmowy jego ochrony (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 711/23, CBOSA). Innymi słowy, nie ma znaczenia, czy wniosek o informację jest składany w interesie publicznym (sprawa publiczna) czy indywidualnym (sprawa indywidualna) – istotne jest bowiem jedynie, aby przedmiot wniosku zawierał informacje o charakterze publicznym (nieprywatnym) (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2666/13, CBOSA). W świetle powyższego, warunek przedmiotowy obowiązku udostępnienia informacji publicznej został w niniejszej sprawie spełniony. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. W konsekwencji na dzień wniesienia skargi skarżący kasacyjnie pozostawał w bezczynności względem wniosku skarżącego i bezczynność ta nie ustała do daty wyrokowania. Konkludując przedmiotowe zarzuty skargi kasacyjnej nie zyskały uznania sądu orzekającego w sprawie niniejszej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.