III OSK 1936/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1730/21 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia O. z siedzibą w W., J. N., M. N., M. L. i P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 września 2021 r. nr SKO.[...]/2019 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez P. W. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV Wa 1730/21, którym po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez Stowarzyszenia O. z siedziba w W., J. N., M. N., M. L. i P. S. uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 września 2021 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. budowa fermy drobiu do chowu brojlerów o obsadzie 855 DJK w miejscowości C. gm. Ł. na działce o nr ewid. [...] oraz zasądzono zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżących. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z 6 grudnia 2019 r. Nr GNiOŚ.[...].2018 Burmistrz Miasta i Gminy Ł. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie fermy drobiu do chowu brojlerów o obsadzie 855 DJP" w miejscowości C. gm. Ł. na dz. o nr ewid. [...]. Powodem odmowy ustalenia uwarunkowań były wadliwości przedstawionego raportu takie jak m. in. brak oceny skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, brak uwzględnienia sprzeciwu społeczności lokalnej, brak możliwości miarodajnej analizy oceny odorów ze względu na brak regulacji prawnych. Wskutek wniesienia odwołania przez inwestora SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło merytorycznie, określając środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Planowane przedsięwzięcie polegać ma na budowie fermy drobiu składającej się z 5 kurników do chowu brojlerów kurzych o łącznej obsadzie 213 750 sztuk, tj. 855 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości C. gm. Ł. W ramach przedsięwzięcia planuje się: 5 budynków inwentarskich o powierzchni hodowlanej około 2 375 m2, wykonanych jako wolnostojące; budynek zaplecza magazynowego o powierzchni zabudowy do 250 m2; 10 silosów paszowych (po 2 przy każdym kurniku) o pojemności około 25 Mg każdy; 3 zbiorniki bezodpływowe na ścieki technologiczne o pojemności do 11 m3; 1 zbiornik na ścieki socjalno-bytowe o pojemności do 7 m3; 6 zbiorników na płynny gaz propan o pojemności 6400 I każdy i parownik jako elementy gazowej instalacji zbiornikowej do ogrzewania kurników; płytę fundamentową i montaż agregatu prądotwórczego o mocy do 160 kW; przyłącze wodociągowe; przyłącze energetyczne; wagę najazdową; rogi dojazdowe i place manewrowe około 7200 m. Kolegium wskazało, że na fermie prowadzony będzie chów brojlerów kurzych w systemie ściółkowym z wykorzystaniem słomy zbożowej. W ciągu roku przewiduje się 6 cykli chowu, czas trwania jednego cyklu: 6-7 tygodni. Ustalono warunki konieczne do uwzględnienia w fazie realizacji i eksploatacji ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Dalej wskazano wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja została poprzedzona przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Mianowicie pismem z 12 lipca 2020 r. Kolegium wezwało inwestora do uzupełnienia przedłożonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzonego przez K. M.. W dniu 13 sierpnia 2020 r. dodatkowe wyjaśnienia w sprawie złożył Burmistrz Miasta i Gminy Ł. W dniu 21 września 2020 r. inwestor przedłożył uzupełnienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Pismami z 6 października 2020 r. Kolegium zwróciło się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł., do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] oraz do Urzędu Marszałkowskiego w [...] o zajęcie stanowiska, czy w związku z uzupełnieniem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w/w organy podtrzymują zajęte wcześniej stanowisko, czy też konieczne jest wydanie ponownego postanowienia bądź opinii. Pismem z 13 października 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. poinformował, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w opinii z 23 października 2018 r. znak ZNS.[...].ZB. Pismem z 29 października 2020 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie poinformowało, że dnia 30 kwietnia 2019 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wydał postanowienie uzgadniające realizację przedsięwzięcia oraz określił warunki dla przedmiotowego przedsięwzięcia na podstawie przedłożonej dokumentacji, w tym uzupełnień do raportu. Przedłożone uzupełnienie raportu nie zawiera nowych dowodów w zakresie oddziaływania inwestycji na stan wód i cele środowiskowe mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Regionalny Zarząd. Pismem z 30 października 2020 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego poinformował, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w opinii z 16 września 2019 r. znak: PZ-PK- [...].KW. Postanowieniem z 26 lipca 2021 r. Nr WOOŚ-[...]ML Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił działania jakie należy podjąć na etapie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia. Po przeprowadzeniu w takim zakresie postępowania dowodowego SKO wydało zaskarżoną decyzję, uwzględniającą wniosek inwestora. W uzasadnieniu rozważań stwierdziło, że zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.) dalej: "ustawa" lub "o.o.ś." w przypadku, gdy była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, z uwagi na: 1) wyniki uzgodnień i opinii; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Dalej stwierdziło, że organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2, zd. 1 o.o.ś.). Rozstrzygnięcie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinno być zgodne z art. 82 ustawy. Przesądza się w niej bowiem, czy i na jakich warunkach środowiskowych może być realizowane konkretne przedsięwzięcie. Organ ustalił, że dla przedmiotowej nieruchomości obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Ł. zatwierdzony uchwałą Rady Miasta i Gminy Ł. Nr XV/86/04 z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 12 maja 2004 r. Nr 111, poz. 2711 ze zm.). Z wyrysu planu wynika, że przedmiotowa nieruchomość nr [...] oznaczona jest symbolem RP tj. pola uprawne. Na terenie tym dopuszcza się realizację nowych zagród/budynków mieszkalnych, gospodarczych, budynków służących przetwórstwu rolno-spożywczemu oraz do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny oraz inwestycji i urządzeń wymienionych w pkt b, dotyczących łąk i pastwisk (§ 21 ust. 3 Planu). Zdaniem SKO analiza zapisów planu prowadzi do wniosku, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej stwierdziło, że przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko według art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Kolegium w obszernym uzasadnieniu przeanalizowało raport z uzupełnieniami i doszło do konkluzji, że została zapewniona wariantowość przedsięwzięcia. Przedmiotem rozważań uczyniono m.in. substancje emitowane do otoczenia z instalacji takie jak: amoniak, siarkowodór, metan, podtlenek azotu, pył - w tym pył zawieszony, a także powstające w wyniku spalania gazu płynnego w nagrzewnicach dwutlenek siarki, dwutlenek azotu, tlenek węgla. Celem zobrazowania zasięgu występowania analizowanych zanieczyszczeń wykonano obliczenia emisji i immisji gazów sieci receptorów. Raport zawiera analizę wyników i wyniki obliczeń modelowania poziomów stężeń substancji w powietrzu wraz z ich graficzną prezentacją. Przeprowadzona w raporcie szczegółowa analiza rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu wykazała, że spełnione będą standardy jakości powietrza, a mianowicie: - dla emitowanych zanieczyszczeń na poziomie terenu poza obszarem analizowanej fermy dotrzymane będą wartości dopuszczalne lub wartości odniesienia przy uwzględnieniu dopuszczalnej częstości przekroczeń wynoszącej 0,2 %; dla emitowanych zanieczyszczeń na poziomie terenu poza obszarem analizowanej fermy dotrzymane zostaną wartości odniesienia uwzględniające tło zanieczyszczenia powietrza. W raporcie wskazano, że przedmiotowa ferma będzie również źródłem emisji substancji odorowych. Próg rozpoznania odpowiada stężeniu amoniaku - 350 pg/m3, zapach wyraźny - 700-3500 pg/m3, silny 7000 pg/m3, skrajnie silny - 28000 pg/m3. Na granicy najbliższej zabudowy mieszkalnej przy skrajnie niekorzystnych sytuacjach meteorologicznych w okresie używania wentylacji szczytowej nie należy wykluczać możliwości odczuwania zapachu amoniaku. W tym celu przeprowadzono analizę rozprzestrzeniania się amoniaku na wysokości zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej najbliżej planowanego przedsięwzięcia. Przeprowadzona analiza na różnych wysokościach (w zależności od wysokości obiektu) wykazała, iż w skrajnie niekorzystnych warunkach, maksymalne stężenie amoniaku nie przekroczy w przypadku zabudowy zagrodowej 78,2 pg/m3, co stanowi niecałe 22% progu wyczuwalności amoniaku. W pozostałym okresie zapach amoniaku nie powinien być w ogóle wyczuwalny na co wskazuje stężenie średnioroczne w obszarach zabudowy mieszkalnej (< 0,355 pg/m3). Mając na uwadze różne kierunki wiatru nie przewidziano zwiększonej odczuwalności zapachowej dla okolicznych mieszkańców. W celu ograniczenia (minimalizacji) uciążliwości zapachowej oraz emisji zanieczyszczeń na terenie fermy w raporcie przewidziano podjęcie następujących czynności: stosowane będą pasze zawierające składniki w postaci aminokwasów syntetycznych oraz enzymów, powodujących wiązanie amoniaku oraz poprawiające strawność białka, stosowanie systemu żywienia etapowego ograniczającego ilość wydalanego azotu i fosforu, poprzez malejące dawki białek i fosforu, system podawania pasz utrzymywany będzie w dobrym stanie technicznym, tak by ilość zmarnowanej paszy ograniczyć do minimum, dobry stan techniczny poideł zapobiegać będzie rozlewaniu się wody, w kurnikach stosować się będzie dostateczną ilość suchej słomy, gdyż kurczęta zabrudzone odchodami są dodatkowym źródłem substancji odorowych, zapewnienie odpowiedniej temperatury i wilgotności wewnątrz budynków poprzez sprawny system wentylacji i elektroniczne oprogramowanie umożliwiające automatyczne sterowanie temperaturą w kurnikach, pomiędzy kolejnymi partiami chowu, każdy kurnik będzie czyszczony i poddawany dezynfekcji. Zdaniem Kolegium przedłożony raport i jego uzupełnienia zawierają charakterystykę środowiska objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia oraz określa przewidywane oddziaływanie na środowisko zarówno w fazie budowy, w fazie eksploatacji, jak i w fazie likwidacji przedsięwzięcia. Zawiera opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie i ograniczenie negatywnych oddziaływań na środowisko. Raport ma charakter kompleksowy, jest spójny, nie zawiera nieścisłości czy nieprawidłowości i odnosi się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz wskazuje, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach. Nie ma podstaw, aby odmówić mu wiarygodności. Dalej Kolegium stwierdziło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, iż zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (por. wyrok NSA z dnia 18 marca2009r., sygn. akt II OSK 383/08, LEX nr 526577). Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje szczególna moc dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań środowiskowych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autor raportu, których wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora. SKO podkreśliło, że przedłożony przez inwestora raport był oceniany w postępowaniu przez wyspecjalizowane organy: - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], który postanowieniem z dnia 10 października 2019 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił działania jakie należy podjąć na etapie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], który postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2019 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki na etapie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia. W przedmiotowej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. opinią sanitarną z dnia 23 października 2018 r. zaopiniował przedmiotowe przedsięwzięcie i zgłosił środowiskowe uwarunkowania. Marszałek Województwa [...] opinią z dnia 16 września 2019 r. zaopiniował pozytywnie planowane przedsięwzięcie na etapie jego eksploatacji w zakresie kryteriów dotyczących pozwoleń zintegrowanych. Ponieważ raport został uzupełniony, SKO zwróciło się do wyżej wymienionych organów o ponowne uzgodnienie i zaopiniowanie przedmiotowej inwestycji. Wyżej wymienione, specjalistyczne organy przedstawiły - w formie prawem wymaganej - warunki realizacji przedsięwzięcia, które zostały przeniesione przez Kolegium do niniejszej decyzji i wymienione jako obowiązki, które inwestor winien wypełnić. Wykonując dyrektywę wynikającą z art. 79 ust. 1 w związku z art. 33 ustawy społeczeństwu został zapewniony udział w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zostało złożonych szereg uwag do raportu. Ustosunkowując się do nich Kolegium wyjaśniło, że nie mogą one stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji. Podnoszone okoliczności zostały szczegółowo wyjaśnione w uzupełnieniach raportu na wezwanie specjalistycznych organów uzgadniających i opiniujących. Analiza sytuacji wystąpienia kumulacji oddziaływań wszystkich obiektów wykazała, że planowane przedsięwzięcie nie spowoduje zmian mających wpływ na przekroczenie norm jakości powietrza poza terenem istniejącym i planowanych przedsięwzięć, dla których wydano decyzje środowiskowe. W zakresie emisji hałasu do środowiska uciążliwość akustyczna planowanej inwestycji wraz z funkcjonowaniem ferm istniejących zamykać się będzie w granicach terenu nie mających funkcji chronionych akustycznie - tj. działalność instalacji eksploatowanych przez planowana fermę, zarówno w porze dnia jak i również w porze nocy, nie będzie miała znaczącego wpływu na zwiększoną emisję hałasu do środowiska. Wariantowanie przedmiotowej inwestycji oraz oddziaływanie na środowisko wszystkich wariantów zostało szczegółowo omówione w uzupełnieniu raportu z dnia 2 stycznia i 18 stycznia 2019 r. Ostatecznie Kolegium uznało, że raport jest wystarczający do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Podkreślono, że decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych ma charakter związany, a więc organ właściwy do wydania decyzji nie ma swobody działania, a katalog podstaw wydania decyzji negatywnych ma charakter zamknięty. Z przepisów ustawy wynika, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 1 zd. 1 ustawy), w przypadku odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, w sytuacji zaistnienia sprzeczności z innymi przepisami prawa, gdy z przeprowadzonego postępowania wyniknie możliwość negatywnego znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000 (art. 81 ust 2 ustawy) bądź w przypadku odmowy inwestora zgody na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie, niż to określono we wniosku (art. 81 ust. 1 ustawy). W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna przesłanka uniemożliwiająca wydanie pozytywnej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla inwestora. Dlatego też uznało za uzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ł. i określenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Skargi od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. N., M. N., M. L. i P. S. (zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 1731/21) oraz Stowarzyszenie O. z siedzibą w W. (zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 1730/21). Postanowieniem z 7 marca 2022 r. orzeczono o połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia obydwie sprawy i prowadzeniu pod sygn. akt IV SA/Wa 1730/21. Skarżące stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego od organu na swoją rzecz. Zarzuciło naruszenie art. 15 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 79 i 85 ust. 1 ustawy, art. 32 i 33 Konstytucji RP oraz art. 3 pkt 13 i pkt 50 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Skarżący zakwestionował kompletność raportu, oraz brak wariantowości inwestycji (pozorna wariantowość polegająca jedynie na sposobie zagospodarowania obornika). Jego zdaniem raport nie uwzględnił skumulowanego oddziaływania inwestycji z już istniejącymi. Nadto nie uwzględnił narastającego konfliktu społecznego. Podkreślono, że konflikt związany z przedmiotową inwestycją jest faktem. Mianowicie w pobliżu jest zlokalizowana biogazownia rolnicza (C.), kompostownia do wyrobu podłoża pieczarkowego (C.), ferma brojlerów indyków z obiektami towarzyszącymi (C.). Podstawowym problemem jest odór, który negatywnie oddziaływuje na zdrowie mieszkańców. Z kolei w drugiej skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ł.. Zdaniem skarżących Kolegium naruszyło art. 8 k.p.a. Wskazano na konkretną wadliwość uzasadnienia w zakresie zapotrzebowania na wodę oraz realnej możliwości jej zapewnienia. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz wnoszących skargi zwrot kosztów postępowania. Na wstępie uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma charakteru uznaniowego. W sytuacji kompletności wniosku i braku wskazanych niżej podstaw do odmowy jej wydania, organ ma obowiązek określić środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzasadnia jednak niezgodność lokalizacji inwestycji z planem miejscowym co wynika z treści art. 80 ust. 2 o.o.ś. który stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, za wyjątkiem sytuacji wyraźnie w tym przepisie wymienionych w brzemieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji. Przepisy te mają na celu utrzymanie spójności zagospodarowania na danym terenie, aby decyzja poprzedzająca wydanie pozwolenia na budowę była spójna z przyjętym sposobem zagospodarowania. Jedynie w ściśle wymienionych przypadkach jest dopuszczalne odstąpienie od rodzaju zabudowy przewidzianej w planie. Analiza będącego przedmiotem decyzji przedsięwzięcia prowadzi do bezspornego wniosku, że musi ono być zgodne z normami planu miejscowego. Dalej Sąd I instancji wskazał, że organy ustaliły, iż działka nr ew. [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem RP tj. pola uprawne. Na terenie tym dopuszcza się realizację nowych zagród/budynków mieszkalnych, gospodarczych, budynków służących przetwórstwu rolno-spożywczemu oraz do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny oraz inwestycji i urządzeń wymienionych w pkt b, dotyczących łąk i pastwisk (§ 21 ust. 3 planu). Planowane przedsięwzięcie polegające na budowie fermy drobiu do chowu brojlerów o obsadzie 855 DJP będzie zatem – zdaniem Kolegium – zgodne z tym przeznaczeniem, której to konkluzji Sąd nie podzielił. Przyjęta przez organ wykładnia przepisów planu miejscowego nie uwzględnia bowiem funkcji, które legły u podstaw jego uchwalenia. Przytaczając treść § 19 ust. 1, § 21 planu Sąd wskazał, że przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na terenach, na których jako podstawowe przeznaczenie (przeznaczenie, które powinno przeważać na danym terenie) wskazano pola uprawne (RP), na których jednocześnie dopuszczono tworzenie jako dopuszczalnego przeznaczenia (uzupełniającego lub wzbogacającego przeznaczenie podstawowe) nowych zagród/budynki mieszkalne, gospodarcze, budynki służące przetwórstwu rolno-spożywczemu oraz do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny. Działka, na której planowana jest inwestycja znajduje się w obszarze planistycznym opisanym jako RP. Planowane przedsięwzięcie polegać ma na budowie fermy drobiu składającej się z 5 kurników do chowu brojlerów kurzych o łącznej obsadzie 213 750 sztuk, tj. 855 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Analiza charakteru przedsięwzięcia wynikająca z charakterystyki stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji prowadzi zdaniem Sądu do konkluzji, że jest to ferma, którą plan dopuszcza, ale wyłącznie na obszarze oznaczonym symbolem RPU. Lokalny prawodawca zadecydował, że lokalizacja ferm będzie dopuszczalna na dokładnie wskazanym w planie terenie. Będąca przedmiotem decyzji inwestycja ma być natomiast zlokalizowana na innym obszarze, który jako taki nie przewiduje lokalizacji ferm. Planowana ferma drobiu nie może być uznana za nową zabudowę w rozumieniu § 21 ust. 3 planu miejscowego. Skoro obszary RP to uprawy rolne, przewidzianą nową zabudowę zagrodową należy postrzegać jako funkcję służebną i wtórną wobec upraw. Redakcja przepisu również na to wskazuje, precyzując w nawiasie nowe zagrody jako budynki mieszkalne, gospodarcze, budynki służące przetwórstwu rolno-spożywczemu oraz do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny. Rozróżnienie dwóch rodzajów zabudowy - ferm w § 19 oraz zabudowy zagrodowej w § 21 miało służyć wyraźnemu zdefiniowaniu tych dwóch różnych działalności rolniczych. Plan zezwala na spornym obszarze na budowę jedynie zabudowy zagrodowej, nie zaś ferm drobiu. Zabudowa ta to różne rodzaje budynków: mieszkalne, gospodarcze i służące do przetwórstwa oraz produkcji, ale rozumiane jako pewna całość produkcyjna. Przez zabudowę zagrodową należy bowiem rozumieć miejsce, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny gdzie zaspokajane są ich elementarne potrzeby (wyroki NSA: z 23 sierpnia 2007r., sygn. akt II OSK 1118/06; z 4 grudnia 2008r., sygn. akt II OSK 1536/07). Z definicji tej jasno wynika, że w zespole budynków wchodzących w skład zabudowy zagrodowej przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny (wyrok NSA z 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 609/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1161/14). Objęte wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej przedsięwzięcie nie może być uznane za zabudowę zagrodową w pojęciu wyżej wskazanym. Oznacza to, że planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego, co stanowi podstawę do odmowy wydania decyzji środowiskowej. Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił obydwie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) p.p.s.a, a argumenty w nich zawarte uznał za wtórne wobec naruszenia art. 80 ust. 2 o.o.ś. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.: 1) § 21 ust. 1 i 3 pkt 1 i 2 lit. a w zw. z § 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2) uchwały Nr XV/86/04 Rady Miasta i Gminy w Ł. z dnia 12 marca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ł. - poprzez błędną wykładnię, w szczególności nietrafne odkodowanie znaczenia normatywnego wyrażenia "tworzenie nowych zagród (budynki mieszkalne, gospodarcze, budynki służące przetwórstwu rolno-spożywczemu oraz do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny)" - wykładnia ta polegała zwłaszcza na przyjęciu, iż tak użyte pojęcie "zagroda" jest tożsame z pojęciem "zabudowa zagrodowa" w jej historycznym, wąskim (restrykcyjnym) rozumieniu (w pewnym przybliżeniu: "zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza", przy czym każdorazowo winien być to teren o charakterze "kameralnym", "prywatnym", na którym koncentrują się czynności życiowe rolnika oraz jego rodziny i zaspakajane są ich potrzeby życiowe, a nadto ponadprzeciętna skala produkcji na takim terenie wyklucza możliwość zaliczenia danej zabudowy do zabudowy zagrodowej) - podczas gdy pojęcie "nowe zagrody (budynki mieszkalne, gospodarcze, budynki służące przetwórstwu rolno-spożywczemu oraz do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny) wskazuje tutaj po prostu na tereny (kompleksy) zagrodzone zabudowane jednym albo kilkoma obiektami wymienionymi rodzajowo w nawiasie, a ww. przepisy uchwały w sprawie planu miejscowego dopuszczają (w pewnych wypadkach - wskazanie na klasy bonitacyjne) ulokowanie budynków mieszkalnych, gospodarczych, służących przetwórstwu rolno-spożywczemu lub budynków przeznaczonych do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny (o ile odpowiedni sposób zagospodarowania terenu nie jest sprzeczny z przeznaczeniem podstawowym obszaru oznaczonego symbolem "RP"). 2) § 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ww. uchwały poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ustalenie dla obszaru oznaczonego symbolem "RPU" "terenów ferm" oznacza zakaz lokowania obiektów składających się na fermę poza obszarem o ww. oznaczeniu, podczas gdy ustalenie powyższe nie implikuje podobnego zakazu. W przekonaniu autora niniejszej skargi kasacyjnej kluczowe dla treści wyroku Sądu Wojewódzkiego okazało się błędne rozumienie użytego w planie miejscowym § 21 ust. 3 pkt 2 lit. a wyrażenia "nowe zagrody". W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, okoliczność polegająca na wskazaniu w planie miejscowym obszarów, gdzie wprost uchwałodawca przewidział funkcjonowanie ferm (w "przeznaczeniu podstawowym") nie wyklucza możliwości lokalizacji obiektów składających się ostatecznie na "fermę", ale zaliczanych także do innych kategorii (o poniekąd szerszym zakresie denotowania np. "budynki gospodarcze", "budynki do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny"). Ustalenie dla danego obszaru wprost "ferm", w ocenie autora niniejszej skargi, oznacza po prostu, że teren objęty takim ustaleniem ma być obszarem, gdzie występują (co do zasady) wyłącznie fermy. Wywodzenie stąd zakazu lokalizacji ferm poza tym terenem być może byłoby usprawiedliwione w braku ustaleń wyraźnie dopuszczających obiekty, które mogą służyć produkcji zwierzęcej. Z tzw. zasady wolności zabudowy (in. zasada wolności budowlanej - art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) wywodzić można, iż ograniczenia możliwości zabudowy powinny być wyrażone w sposób jasny. Ograniczenia wolności zabudowy nie powinno się domniemywać. Słusznie sądownictwo administracyjne przypomina, że zasada wolności zabudowy jest refleksem konstytucyjnie chronionego prawa własności. Organy administracji i sądy z uwagi na obowiązywanie zasady wolności zabudowy czy też zasady wolności budowlanej sensu largo nie mogą automatycznie przyjmować prymatu "ładu przestrzennego" (jakkolwiek pojmowanego) nad prawem własności (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 967/07, SIP Legalis). Dalej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przy wykładni pojęcia zagroda (użytego w uchwale) zdaniem strony skarżącej nie należy przyjmować, że jest ono równoznaczne (z jakkolwiek zresztą pojmowaną) "zabudową zagrodową". W ocenie autora niniejszej skargi kasacyjnej założenie takie jest nie do pogodzenia z jedną z elementarnych dyrektyw wykładni. Z § 10 Zasad techniki prawodawczej: wynika, że do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Należy do podstawowych dyrektyw wykładni także to, iż gdy dane pojęcie nie ma wiążącej w danej sprawie definicji legalnej, należy odwołać się do rozumienia tego pojęcia w języku ogólnym. Na typ etapie wykładni przydatne są ustalenia leksykograficzne. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku języka polskiego PWN dostępnym w Internecie (publ. oprac. przez L. Drabik w oparciu o Słownik 100 tysięcy potrzebnych słów pod red. J. Bralczyka, Warszawa 2005) "zagroda" może oznaczać m.in. ogrodzone miejsce dla zwierząt, a także przegrodę ("to, co przegradza coś"). W tzw. słowniku Doroszewskiego (wielotomowy, tworzony w epoce PRL na przestrzeni wielu lat Słownik języka polskiego PWN pod red. Witolda Doroszewskiego; ostatnie wydanie tradycyjne 1996) "zagroda" to m.in. "gospodarstwo rolne; mała posiadłość wiejska"; "miejsce zagrodzone, oddzielone od czegoś zagrodzeniem", "parkan, płot, ogrodzenie". W przekonaniu strony skarżącej przy określaniu, czym są "nowych zagrody" nie należy zwłaszcza odwoływać się do historycznych koncepcji "zabudowy zagrodowej" jako zabudowy składającej się przede wszystkim z małego domu wiejskiego, ograniczającej się do obrębu jednego podwórza, służącej prowadzeniu działalności rolniczej w bardzo ograniczonej skali ("mała" drobnoszlachecka czy chłopska zagroda przeciwstawiona "wielkiemu" folwarkowi, według wyobrażeń panujących do ok. 1939 r.) - koncepcja ta została zdecydowanie odrzucona przez szereg składów orzeczniczych (np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 340/10, CBOSA; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2674/17, CBOSA; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2860/16, CBOSA). Autor skargi kasacyjnej opowiada się za wykładnią wyrażenia "tworzenie nowych zagród (budynki mieszkalne, gospodarcze, budynki służące przetwórstwu rolno-spożywczemu oraz do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny)" przedstawioną na wstępie, a w konsekwencji wskazuje, że nie ma, wedle jego oceny kolizji przedsięwzięcia z planem miejscowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 7318/21). Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego zmierzają do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni wyrażenia "tworzenie nowych zagród (budynki mieszkalne, gospodarcze, budynki służące przetwórstwu rolno-spożywczemu oraz do produkcji rolnej uznanej za dział specjalny)" zawartego w § 21 ust. 3 pkt 2 lit. a uchwały nr XV/[...]/04 Rady Miasta i gminy w Ł. z dnia 12 marca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ł., która doprowadziła do ustalenia, że na terenach oznaczonych symbolem RP nie jest dopuszczalne lokalizowanie ferm, a co w konsekwencji skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji SKO w Siedlcach z dnia 16 września 2021 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu do chowu brojlerów o obsadzie 855 DJK. Dokonując oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że na terenie działania organu, który go ustanowił ma charakter prawa powszechnie obowiązującego. Do wykładni postanowień planu miejscowego należy więc stosować metody właściwe dla wykładni innych aktów normatywnych, a więc wykładnię funkcjonalną, celowościową i systemową, a nie tylko literalną. Wykładnia przepisów prawa miejscowego nie może dokonywać się w oderwaniu od postanowień innych powszechnie obowiązującego prawa. W szczególności należy zwrócić uwagę na potrzebę stosowania przepisów miejscowego planu zgodnie z wykładnią systemową, zapewniającą spójność i brak sprzeczności systemu prawa oraz komplementarność regulacji prawnych w danym zakresie. Nie jest dopuszczalna wykładnia przepisu prawa w oderwaniu od całokształtu regulacji prawnej aktu normatywnego, którego ten przepis prawa jest elementem systemowej regulacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3550/19). Dokonując wykładni przepisów planu miejscowego tak jak w przypadku wykładni innych przepisów prawa należy zakładać, że prawodawca jest prawodawcą racjonalnym (wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1804/19). Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że konsekwencją normatywnego charakteru planu miejscowego, jest konieczność zastosowania przy jego wykładni metod właściwych dla aktów normatywnych. Zatem w sytuacji, gdy rezultaty uzyskane na podstawie wykładni gramatycznej nie są wystarczające do kwalifikacji faktów i ustalenia normatywnej konsekwencji tej kwalifikacji, dopuszczalne jest stosowanie innych reguł wykładni prawa. Jednocześnie należy zaznaczyć, iż interpretacji norm prawa miejscowego nie można dokonywać w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów zawartych w Konstytucji RP (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją M. Wierzbowski, Alicja Plucińska- Filipowicz wydanie 3, str. 241). W wyroku z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2629/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "nie można wykluczyć możliwości i potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii specjalistycznej z zakresu urbanistyki, czy też architektury, w procesie wykładni norm planu miejscowego. Odczytanie treści pojęć z tego zakresu, które nie zostały w miejscowym planie zagospodarowania zdefiniowane, a interpretacja systemowa także nie przynosi jasnych rezultatów, powinno sięgać do określeń stosowanych w analizowanej dziedzinie nauk technicznych, w tym przypadku w architekturze i urbanistyce. Należy nadto mieć na uwadze, że we wniesionej skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji. Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 21 ust. 1 i 3 pkt 1 i 2 lit. a w zw. z § 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a który to zarzut jak już wyżej wskazano dotyczy dokonanie przez Sąd I instancji wbrew stanowisku Kolegium błędnej wykładni wyrażenia "tworzenie nowych zagród". Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie jest dopuszczalna taka wykładnia, która zakazuje na terenach objętych tym planem, a oznaczonych symbolem RP lokalizacji ferm drobiu. Zgodzić się należy, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennym uchwalonym dla miasta i gminy Ł. brak jest legalnej definicji zarówno pojęcia "zagrody" jak i "fermy". Jedynie w § 3 powyższego aktu prawa miejscowego zdefiniowano pojęcie "teren", "przeznaczenie podstawowe" oraz "przeznaczenie dopuszczalne". Pierwsze z wymienionych pojęć oznacza teren o określonym rodzaju przeznaczenia podstawowego, wyznaczonego na rysunku planu liniami rozgraniczającymi (§ 3 ust. 1 pkt 4). Natomiast przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym terenie, a przeznaczenie dopuszczalne to przeznaczenie inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe (§ 3 ust. 1 pkt 4 i 5). Jak wynika z ustaleń dokonanych przez organy jak i Sąd I instancji, a którego to ustalenia skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, planowane przedsięwzięcie, dla którego zgodnie z wnioskiem inwestora miały być ustalone uwarunkowania środowiskowe miało zostać zrealizowane na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbole RP, dla których to terenów odnosi się postanowienia § 21 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 21 ust. 3 pkt 1 lit. a dla terenów takich jako przeznaczenie podstawowe wskazano uprawy polowe. Na terenach tych zgodnie z ust. 3 pkt 2 lit a dopuszczono między innymi jako przeznaczenie uzupełniające lub wzbogacające tworzenie nowych zagród (budynki mieszkalne, gospodarcze, budynki służące przetwórstwu rolno-spożywczemu, oraz do produkcji rolnej uznanej za dział specjalny). Zatem wskazaną w § 21 ust. 3 pkt 1 lit. a nową zabudowę należy jak trafnie wskazał Sąd I instancji traktować jako funkcję służebną i wtórną wobec upraw polowych. Redakcja powołanego przepisu wskazuje, że prawodawca wskazał jakie elementy składać się mogą na nową zabudowę zagród wymieniając je w nawiasie. Sposób jego zredagowania pozwala przyjąć, że wręcz zdefiniował to pojęcie na potrzeby uchwalonego planu. Zasadnie zatem dokonując wykładni pojęcia "nowych zagród" Sąd I instancji odwołał się do pojęcia "zabudowy zagrodowej" wielokrotnie już zdefiniowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, przez którą należy rozumieć wszelkie obiekty pozostające w funkcjonalnym związku z gospodarstwem rolnym w znaczeniu określonym w art. 55 § 3 kodeksu cywilnego, w którym mowa w szczególności o gruntach rolnych wraz z budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem stanowiącym lub mogącym stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, w skład której wchodzą także budynki mieszkaniowe służące zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych osób prowadzących gospodarstwo oraz jego rodziny. Zabudowa zagrodowa jest zatem miejscem, w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny, gdzie są zaspakajane jego podstawowe potrzeby życiowe. I w takim znaczeniu zostało użyte pojęcie "nowa zabudowa" w spornym § 21 ust. 3 pkt 2 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W innych postanowieniach planu miejscowego, w odniesieniu do terenów o innym przeznaczeniu podstawowym prawodawca nie przewidział takiej formy przeznaczenia dopuszczalnego w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały, co również stanowi potwierdzenie prawidłowości wykładni pojęcia "nowe zagrody" jako zabudowy zagrodowej w ujęciu wyżej wskazanym. Przeciwko przyjętej wykładni pojęcia nowej zagrody przedstawionej w skardze kasacyjnej przemawia nadto okoliczność, że wskazując na przeznaczenie dopuszczalne dla terenów o przeznaczeniu podstawowym "uprawy polowe" prawodawca nie wymienia ferm. Czyni to tylko w odniesieniu do terenów oznaczonych w planie miejscowym jako tereny oznaczone symbolem RPU, czyli odnośnie terenów, dla których ustalono jako przeznaczenie podstawowe obsługa rolnictwa i zakładów produkcyjno-gospodarczych. Należy zatem przyjąć, że skoro prawodawca w planie miejscowym przewidział jako przeznaczenie dopuszczalne tworzenie nowych zagród tylko dla terenów o przeznaczeniu podstawowym "uprawy polowe" oznaczonych symbolem RP, a tereny lokalizacji ferm dla terenów przeznaczonych dla obsługi rolnictwa i zakładów produkcyjno-gospodarczych oznaczonym symbolem RPU, brak jest podstaw do przyjęcia, że pojęcia te w określonych sytuacjach mogą być uznane za pojęcia tożsame, użyte zamiennie. Brak jest podstaw do uznania wspomnianych pojęć w kontekście użytych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ł. za synonimy, mimo że w języku potocznym mogą one w określonych sytuacjach być traktowane jako wyrażenia synonimicznie. W postanowieniach analizowanego planu miejscowego oznaczają one coś innego. Dokonując bowiem wykładni powyższych pojęć nie można abstrahować od specyfiki konkretnej regulacji, celów, które są z nią związanych. W niniejszej sprawie prawodawca, ustalając przeznaczenie określonych terenów objętych postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sposób jednoznaczny określił, na których może być realizowana zabudowa w formie nowej zabudowy zagrodowej, a na których ferm. Racjonalność, którą to cechę należy przypisywać każdemu prawodawcy na etapie tworzenia prawa oraz jego wykładni z jednej strony nakazuje przyjmować, że tym samym terminom nadał on to same znaczenie, a tym samym co do zasady nie należy im nadawać różnych znaczeń. Z drugiej strony brak jest podstaw do traktowania odmiennych pojęć użytych w tym samym akcie prawnym jako synonimów. Do takiego wniosku prowadzi między innymi analiza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 89/97. Podstaw do podważenia powyższej zasady nie daje ewolucja pojęcia "zabudowy zagrodowej", na którą powołuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona ją wnosząca. Nie może to bowiem prowadzić do zmiany woli prawodawcy wyrażonej w sposób jednoznaczny w uchwalonym akcie prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego, w szczególności gdy ewolucja ta ma miejsce w okresie późniejszym niż data jego uchwalenia. Nadto rozważania zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie dają podstaw do przyjęcia, aby pojęcia takie jak zabudowa zagrodowa oraz ferma uznawać za pojęcia tożsame. Dokonując wykładni § 19 i § 21 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla miasta i gminy Ł. uznać należy, że wykluczają one na terenach oznaczonych symbolem RP zabudowy w formie fermy, która może być realizowana tylko na terenach oznaczonych symbolem RPU. Z faktu, że w planie miejscowym nie zawarto postanowień jednoznacznie zakazujących na terenach oznaczonych symbolem RP realizacji zabudowy w formie ferm nie oznacza, że taka zabudowa jest na nich dopuszczalna, skoro prawodawca określił w § 21 ust. 3 pkt 2 lit. a jaka zabudowa jest tam dopuszczalna. Do odmiennego stanowiska nie może prowadzić powołanie się przez skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wynikającą z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zasady wolności zabudowy. Warunkiem, który musi zostać spełniony, jest zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami. Zasada wolności zabudowy ma swoje źródło w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, nakazujących poszanowanie wolności i własności. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności mogą być ustanowione w ustawie i jedynie wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Do ograniczeń tych zaliczyć należy ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza swobodę zabudowy nieruchomości, gdyż jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy, co wynika z art. 14 ustawy z dnia 27 marca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego art. 4 ustawy Prawo budowlane nie daje właścicielowi uprawnienia do przesądzenia o przeznaczeniu zabudowy nieruchomości gruntowej na cel wyznaczony według własnej woli inwestora. Zgodnie natomiast z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.) organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia po stwierdzeniu zgodności jego lokalizacji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku stwierdzenia braku takiej zgodności właściwy organ winien wydać decyzję odmowną. W ramach tego postępowania organ nie bada zgodności postanowień planu z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Również okres trwania samego postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wbrew sugestii skarżącego nie może uzasadniać odstępstwa od zbadania zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami planu miejscowego. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że podniesione zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, mając na uwadze art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku, tj. skargę kasacyjną oddalono.