III OSK 2552/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 2424/25 o odrzuceniu skargi T.D. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w zakresie braku doręczenia decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 26 sierpnia 2011 r., znak: MNiSW-DNS-WUN-6012-16361-2/AM/11 o zatwierdzeniu zmian w statucie Wyższej Szkoły M. w L. postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. oddalić wniosek Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o zasądzenie od T.D. na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 postanowienia z dnia 18 listopada 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 2424/25, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę T.D. (dalej także jako: skarżąca) na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej także jako: organ) w zakresie braku doręczenia decyzji organu z dnia 26 sierpnia 2011 r., znak: MNiSW-DNS-WUN-6012-16361-2/AM/11, a w punkcie 2 postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwrócił skarżącej wpis od skargi w kwocie 100 złotych. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem na jej podstawie zaskarżona została bezczynność organu w zakresie doręczenia decyzji. Natomiast doręczenie decyzji, niezależnie od wybranej formy, o której mowa w art. 109 Kodeksu postępowania administracyjnego jest, jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, czynnością materialno-techniczną o skutkach procesowych, której istotą jest umożliwienie stronie zapoznania się z rozstrzygnięciem. Obowiązek uzewnętrznienia decyzji przez jej doręczenie lub ogłoszenie stronom spoczywa na organie, co wynika z treści art. 109 i 110 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji podkreślił jednak, że nie oznacza to, że samo doręczenie może być poczytane za opieszałość lub tym bardziej bezczynność organu w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Innymi słowy, okoliczność niedoręczenia decyzji stronie nie stanowi zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podstawy do żądania stwierdzenia bezczynności (przewlekłości) organu i nakazania mu podjęcia czynności zmierzających do rzeczywistego doręczenia jej rozstrzygnięcia. Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie przyjmuje się, że czynność doręczenia stronie decyzji nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy, który to odnosi się do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone tam skutki prawne. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, czynność doręczenia ani nie przyznaje, ani nie stwierdza, ani nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Nie stanowi ona również załatwienia sprawy administracyjnej. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Prawidłowość doręczenia decyzji oceniana jest w toku postępowania odwoławczego, ewentualnie także przez sąd przy kontroli legalności danego aktu. Tym samym, kwestia doręczenia decyzji nie podlega kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi. Prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego oraz może być przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Zdaniem Sądu I instancji prawidłowość doręczenia decyzji nie może natomiast stanowić przedmiotu odrębnej skargi. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że czynność doręczenia aktu nie może stanowić w sytuacji zaniechania jej dokonania, przedmiotu skargi w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem nie podlega kontroli sądowej, która mogłaby być skutecznie wywołana skargą na bezczynność. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że wniesiona w sprawie skarga na bezczynność – jako niedopuszczalna – podlegała odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła skarżąca i zaskarżając powyższe postanowienie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, a z uwagi na to, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona z uwagi na brak doręczenia przedmiotowej decyzji stronie skarżącej, rozpoznanie skargi i stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wyznaczenie organowi odpowiedniego terminu do dokonania doręczenia skarżącej decyzji organu z dnia 26 sierpnia 2011 r., zobowiązanie organu do wykonania dyspozycji art. 159 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego obligującego do wstrzymania wykonania ww. decyzji w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie jawnej z udziałem stron postępowania, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy, którą jest zaniechanie przez organ doręczenia decyzji organu z dnia 26 sierpnia 2011 r., znak: MNiSW-DNS-WUN-6012-16361-2/AM/11 skarżącej oraz pominięcie faktu, że decyzja ta nie została nadal wydana skarżącej, co uniemożliwia zaskarżenie tego aktu reprezentowanej stronie; 2. art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 i art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że zaniechanie doręczenia przez organ decyzji stronie postępowania nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa – a przeto podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej; 3. art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez jego błędną wykładnię, która uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność organu administracyjnego, jeżeli doszło do wydania aktu administracyjnego (decyzji lub innego rozstrzygnięcia) – nawet w sytuacji, w której doszło wprawdzie do wydania aktu, ale pomiędzy jego wydaniem, a doręczeniem (wejściem do obrotu) wniesiono skargę na bezczynność. Przyjęta wykładnia w znacznym stopniu ogranicza prawo jednostki do kontroli zachowania organu w toku postępowania, a w konsekwencji – także do uzyskania odszkodowania za ewentualne szkody poniesione wskutek opieszałego załatwienia sprawy (wyłączenie możliwości uzyskania prejudykatu). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie podniosła na wstępie, że decyzja organu z dnia 26 sierpnia 2011 r., znak: MNiSW-DNS-WUN-6012-16361-2/AM/11 nadal nie została jej doręczona, a stan bezczynności w tym zakresie trwa. Skarżąca kasacyjnie wskazała ponadto, że organ nie wyjaśnił przyczyn swego zaniechania w przedmiocie doręczenia jej ww. decyzji, mimo że nie kwestionuje, iż decyzja ta zatwierdza zmiany w statucie Wyższej Szkoły M. w L. w ten sposób, że zobowiązuje skarżącą do świadczenia pracy 9 lat po ustaniu jej stosunku pracy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sad I instancji nie rozpoznał istotny sprawy, którą stanowi nie doręczenie - a zaniechanie doręczenia decyzji administracyjnej stronie. Zaniechanie doręczenia decyzji stronie podlega natomiast w ocenie skarżącej kasacyjnie kontroli sądowoadministracyjnej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż doręczenie jest doniosłą prawnie czynnością konwencjonalną, która wywołuje istotne skutki procesowe dla strony. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że celem działań organu jest schowanie decyzji przed stroną, aby uniemożliwić jej podjęcie kroków prawem przewidzianych do ochrony jej praw. Skarżąca kasacyjnie podniosła także, że przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozumienie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest sprzeczne z gwarancjami prawa do sądu, wynikającymi z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a ponadto godzi w konstytucyjne prawo podmiotowe, które jest gwarantowane przez art. 77 ust. 1 ustawy zasadniczej. Skarżąca kasacyjnie wskazała bowiem, że niewprowadzenie w przepisanym terminie aktu administracyjnego do obrotu (czyli niezałatwienie sprawy) może wiązać się z poniesieniem przez stronę postępowania administracyjnego szkody. Zgodnie zaś z art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego pociągnięcie Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego do odpowiedzialności odszkodowawczej w takiej sytuacji jest możliwe tylko po uzyskaniu prejudykatu, tj. w niniejszej sprawie wyroku sądu administracyjnego. W ocenie skarżącej kasacyjnie podążając za wykładnią przyjętą przez Sąd I instancji wobec skarżącej, strona pozostawałaby bez jakiejkolwiek ochrony prawnej, co uchybiałoby standardom demokratycznego państwa prawnego. Jednostka nie może ponosić negatywnych konsekwencji wywołanych działaniami lub zaniechaniami ze strony organów administracyjnych. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że z uwagi na to, że rolą sądów administracyjnych jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w ramach kontroli administracji, co wynika wprost z art. 175 ust. 1 w związku z art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji RP, nie można - ani wprost przez działalność legislacyjną, ani pośrednio przez przyjęcie określonej wykładni zawężającej - tworzyć norm prawnych, które ograniczać będą kompetencje kontrolne sądów administracyjnych odnośnie do organów administracyjnych, a w konsekwencji prowadzić będą do iluzoryczności uprawnień jednostki. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2024 r. poz. 935) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku strony skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na drugiej podstawie kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie przede wszystkim z uwagi na jej błędną konstrukcję. W ramach pierwszego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, dalej: "p.u.s.a.") polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy, którą jest zaniechanie przez organ doręczenia decyzji organu z dnia 26 sierpnia 2011 r., znak: MNiSW-DNS-WUN-6012-16361-2/AM/11 skarżącej oraz pominięcie faktu, że decyzja ta nie została nadal wydana skarżącej, co uniemożliwia zaskarżenie tego aktu reprezentowanej stronie. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku z uwagi na jego błędną konstrukcję. Art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i normuje zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Skuteczność zarzutu naruszenia powyższego przepisu uzależniona jest zatem od skuteczności zarzutów naruszenia przepisów, które strona skarżąca kasacyjnie powiązała z zarzutem naruszenia ww. przepisu. Brak jakiegokolwiek powiązania w omawianym zarzucie prowadzi zaś do uznania go za nieskuteczny. Na marginesie należy jedynie wskazać, że skoro art. 1 § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który Sąd I instancji powinien uwzględnić, a czego nie zrobił, dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem), czego w skardze kasacyjnej nie wskazano. Strona skarżąca kasacyjnie błędnie skonstruowała także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej podnosząc na jego podstawie naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że zaniechanie doręczenia przez organ decyzji stronie postępowania nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa – a przeto podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 149 § 1a, art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 151 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a., ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Jednak przede wszystkim uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka naruszenie przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. podkreślenia wymaga to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oczywiście nie stosował art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., określającego kompetencje sądu w razie merytorycznego rozpoznania i uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu. Niezależnie od powyższego podkreślić należy także to, że skutecznego powiązania nie mogło stanowić w okolicznościach niniejszej sprawy powiązanie zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 p.p.s.a. Przepis ten określa zakres kognicji sądu administracyjnego i w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i również, tak jak zresztą art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a, z którym go powiązano, nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 tej ustawy bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Dlatego powiązanie zarzutu naruszenia dwóch przepisów, które nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, nie mogło okazać się skuteczne. Z uwagi na blankietowy charakter art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i ze względu na to, że – jak wyjaśniono powyżej - nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, nie mógł także odnieść skutku ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wytknęła naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów. W związku z powyższym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził jednocześnie dochodzonego przez organ zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji uwzględniającym lub oddalającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.