III OSK 2680/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SAB/Ol 85/19 w sprawie ze skargi R.K. i J.K. na bezczynność Dyrektora Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [..] na rzecz R.K. i J.K. solidarnie kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SAB/Ol 85/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.K. i J.K. na bezczynność Dyrektora Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [..] w udostępnieniu informacji publicznej, w punkcie pierwszym umorzył postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim zasądził od Dyrektora Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [..] na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 8 maja 2019 r. skarżący wystąpili do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w [..] o udostępnienie w ramach udzielenia informacji publicznej wszelkiej dokumentacji dotyczącej przebiegu przetargu ograniczonego ofert pisemnych zorganizowanego przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, a przeprowadzonego przez KOWR OT w [..] na podstawie ogłoszenia z dnia [..] lutego 2019 r. na dzierżawę nieruchomości niezabudowanej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa położonej na terenie gminy L., oznaczonej w ewidencji gruntów ob. J. jako dz. nr [..] i [..] o pow. [..] ha, a w tym w szczególności o udostępnienie: - wszystkich ofert złożonych w przetargu, - dokumentów zawierających punktację ww. ofert (w tym punkty za spełnienie poszczególnych kryteriów oceny ofert) wraz ze sposobem obliczenia ostatecznej punktacji przyznanej danemu oferentowi, - protokołu z przeprowadzenia przetargu zawierającego uzasadniony wniosek komisji przetargowej w sprawie zatwierdzenia wyboru najkorzystniejszej oferty, - umowy zawartej z osobą, której oferta został wybrana jako najkorzystniejsza, o ile została już podpisana. Działając z upoważnienia Dyrektora Generalnego KOWR Dyrektor Oddziału Terenowego KOWR w [..] wydał w dniu [..] czerwca 2019 r. decyzję w trybie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w której odmówił udostępnienia informacji w zakresie przesłania kopii wszystkich ofert złożonych w przetargu na dzierżawę nieruchomości, z uwagi na fakt, iż informacje w w/w dokumentach zawierają dane podlegające ochronie ze względu na prywatność osób fizycznych oraz stanowią tajemnicę handlową oferentów. W dniu 26 czerwca 2019 r. organ wysłał wnioskodawcom część żądanych dokumentów, przy czym niektóre dokumenty zostały zanonimizowane, natomiast w kwestii udostępnienia ofert złożonych w przetargu oraz dokumentów zawierających punktacje, organ poinformował o wydaniu ww. decyzji o odmowie udzielenia informacji. Wnioskodawcy w dniu 1 lipca 2019 r. złożyli do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za pośrednictwem Dyrektora Generalnego KOWR wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzją z dnia [..] lipca 2019 r. Dyrektor Generalny KOWR zaskarżoną decyzję uchylił w całości i udostępnił wnioskodawcom informacje w zakresie wszystkich ofert złożonych w przetargu na dzierżawę nieruchomości oraz dokumentów zawierających punktację w/w ofert wraz ze sposobem obliczania ostatecznej punktacji przyznanej danemu oferentowi, po zanonimizowaniu danych osobowych oferentów. Organ wykonując decyzję Dyrektora Generalnego KOWR pismem z 9 sierpnia 2019 r., przesłał zanonimizowane kopie dokumentów. W dniu 28 sierpnia 2019 r. skarżący złożyli do organu ponaglenie zarzucając nieudostępnienie pełnej informacji publicznej wynikającej z wniosku skarżących oraz decyzji Dyrektora Generalnego KOWR. Następnie pismem z dnia 7 października 2019 r. skarżący wywiedli skargę na bezczynność organu wnosząc o: 1) zobowiązanie Dyrektora Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w [..] do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 8 maja 2019 r. w zakresie dokumentów zawierających widoczne wartości dotyczące: obsady inwentarza żywego w sztukach dużych (DJP), powierzchni UR stanowiących dzierżawę, użytkowanie wieczyste i własność do przeliczenia intensywności produkcji, wieku oferentów, powierzchni UR stanowiących dzierżawę, użytkowanie wieczyste i własność oferenta i jego małżonka, numery i obręby działek, w skład których wchodzą użytki rolne, położonych najbliżej nieruchomości będącej przedmiotem przetargu, numery i obręby działek, na których znajduje się miejsce zameldowania oferentów na pobyt stały, powierzchnię użytków rolnych nabytych i dzierżawionych z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przez każdego z oferentów i jego małżonka, powierzchnię użytków rolnych stanowiących dzierżawę, użytkowanie wieczyste i własność każdego z oferentów i jego małżonka - poprzez udostępnienie żądanych dokumentów lub wydanie wobec nich decyzji odmownej, w terminie 14 dni od daty wydania wyroku, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że pismem z 21 października 2019 r. przekazał wnioskodawcom brakujące dokumenty, tym samym skarga na bezczynność organu stała się bezprzedmiotowa i powinna zostać cofnięta przez skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przytaczając przyjęte rozumienie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd stwierdził, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja stanowi informację publiczną. Następnie Sąd, oceniając stan faktyczny sprawy wskazał, że organ pismem z dnia 17 czerwca 2019 r. (nadanym 26 czerwca 2019 r.) udzielił skarżącym odpowiedzi na złożony wniosek i przekazał część dokumentów, następnie pismem z dnia 21 października 2019 r. - już po wniesieniu skargi - organ doręczył skarżącym pozostałe dokumenty. W ocenie Sądu zaszły zatem przesłanki do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej. Ponieważ załatwienie przez organ wniosku strony w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku zbadania, czy bezczynność, której się dopuścił, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd dokonał oceny bezczynności i uznał, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sad wyjaśnił, że organ już po wydaniu w dniu [..] lipca 2019 r. decyzji przez Dyrektora Generalnego KOWR był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wytycznymi zawartymi w tej decyzji, czego jednak nie uczynił. Obowiązek w zakresie udostępnienia informacji publicznej zrealizował natomiast dopiero w dniu 21 października 2019 r. po złożeniu skargi na bezczynność. Chociaż samo uchybienie terminowi z art. 13 u.d.i.p., co do zasady nie przesądza o rażącym charakterze bezczynności, to ponieważ podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie zrealizował obowiązku ustawowego udzielenia informacji w sytuacji, gdy był w sposób oczywisty do udzielenia tej informacji zobowiązany, Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w [..] zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie punktu 2 i 3, zrzekając się rozprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i jego zmianę odnośnie do punktu 2 i 3, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, zasądzenie solidarnie od skarżących na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na uznaniu, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ wykonując decyzję Dyrektora Generalnego KOWR z dnia [..] lipca 2019 r. zrealizował obowiązek udzielenia informacji publicznej na rzecz skarżących w dniu 9 sierpnia 2019 r., 2) niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stosunku do organu, gdyż to Dyrektor Generalny KOWR przekazał skarżącym w dniu 21 października 2019 r. resztę żądanej dokumentacji związanej z udostępnieniem informacji publicznej, tak więc trudno w tej sytuacji oceniać, iż bezczynność Dyrektora KOWR OT w [..] nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano podjęte działania organu, które w ocenie organu prowadzą do wniosku, że nie doszło do bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona przeciwna oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, domagając się jednocześnie niezwłocznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazano na podstawy do uznania, że bezczynność miała charakter rażący. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 że zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądają przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Oba sformułowane zarzuty koncentrują się na niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 1a p.p.s.a., kwestionując uznanie przez Sąd, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tak sformułowanymi zarzutami przypomnieć należy, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Norma zawarta w art. 149 § 1a p.p.s.a. jest bezpośrednio powiązana z normą z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd bowiem "jednocześnie" stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a zatem czyni to w wyniku uwzględnienia skargi w oparciu o którąś z podstaw wynikających z art. 149 § 1 p.p.s.a. Zarzut skargi kasacyjnej nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08). Skuteczność podważenia stanowiska Sądu I instancji o zaistniałej bezczynności i jej charakterze w niniejszej sprawie wymagała powiązania zarzutów naruszenia odpowiednich przepisów p.p.s.a. z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz.2176) – dalej: u.d.i.p., na podstawie których organ był zobowiązany do podjęcia określonych czynności. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełniła, co w realiach niniejszej sprawy dyskwalifikowało zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1a p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy takie jak art. 149 § 1a p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie zaistniała bezczynność organu o charakterze rażącego naruszenia prawa, to nie można Sądowi skutecznie zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Naruszenie przepisu takiego jak wymieniony wyżej jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Ubocznie należy wskazać, że formułując zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. skarżący kasacyjnie usiłował dowieść niewłaściwego jego zastosowania w sytuacji, w której - w ocenie skarżącego kasacyjnie - nie było podstaw do uznania, że bezczynność mogła mieć miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tak sformułowany zarzut zmierzał w istocie do zakwestionowania prawidłowości zakwalifikowania przez Sąd stanu faktycznego jako mieszczącego się w zakresie ustawowej przesłanki bezczynności "mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa", a więc zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia tej przesłanki. W skardze kasacyjnej nie sformułowano jednak zarzutu błędnej wykładni powyższego przepisu, co oznacza, że wykładnia zaprezentowana przez Sąd i instancji stanowiłaby dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako wykładnia nie zakwestionowana skutecznie w skardze kasacyjnej, punkt odniesienia w procesie kontroli instancyjnej. W świetle powyższych okoliczności zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1a p.p.s.a. nie mógłby odnieść skutku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.